略论土地改革对国家与农民关系的重塑
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
一、关于中国传统农业的估计
在这里，首先遇到的问题是怎样估计中国的传统农业和农村经济。在1840年鸦片战争以前，中国是一个悠久的农业大国，这点已经是不争的事实。但是中国农业的水平究竟如何，它与上层建筑，即制度和意识形态的关系究竟如何，仍然研究的不够。但是最近10年研究的进展，发现中国在1840年以前的农业可以说是接近传统农业发展的顶点（这里所说的“传统农业”，是指及技术产生和影响农业之前的凭畜力、经验和天然肥料耕作的农业），由于它的生产水平已经能够养活众多的人口，而在耕地资源难以增加的条件下，就部分人来说，可以通过增加占有和转让耕地的使用费来增加收入，但是从总体上说，众多人口提高生活水平的要求和欲望，就不得不通过提高单位面积产量和兼业来实现。几乎可以说，从唐中期以来，由于土地资源的稀缺程度高于人力资源的稀缺程度，人们对耕地的占有欲望就超过了对劳动力占有的欲望，这恐怕是中国封建社会的农村经济不同于欧洲封建庄园和农奴制的根本原因。由于土地资源稀缺程度远高于劳动力，而农业又是社会的主要产业（商业、手工业的发展繁荣是建立在农业的基础上的，并且吸纳人口有限），因此土地的使用费（即租金）就较高，这不仅使得大土地占有者出租土地比自己直接经营更合算，佃农不得不接受较高的租金，从而只能靠尽量增加耕地产出和从事家庭副业以维持和争取改善生活；而且对贫农和自耕农来说，由于增加耕地的可能性很小，随着家庭人口的增加，即使要保持生活水平不变，也不得不靠增加耕地单位面积产量和发展家庭副业来解决。这里还不包括随着经济发展国家税赋不断加重的压力。因此，以雇农、贫农、自耕农为主体的小规模的家庭经营就成为农业生产组织的主要形式，而耕地单位面积上的高投入和高产出，则成为明清以来中国传统农业的特点。并由此创造出高度发达的农业，并在此基础上形成了发达的“小商品经济”，建立了规模庞大的城市以及城乡商业，在上述发达的经济基础上，又形成了成熟的中央集权政治制度。
在以资本主义为代表的工业文明影响和进入中国之前，中国的农村经济基本上是呈现出一种周期性的恢复、发展和繁荣、停滞、衰退然后再进入恢复阶段这样一个螺旋式的发展。这种周期性的发展在政治上的表现，就是朝代的更替，即一个朝代所经历的建立和巩固阶段、发展和昌盛阶段、政治腐败和社会矛盾激化阶段、大规模战争和改朝换代阶段。在这种经济和政治发展的周期中，除了因政府的过度压迫和剥削政策导致覆亡（如秦、隋、元）和民族融合引起的振荡（如南北朝、五代十国）外，经济和政治的兴衰的深层原因是土地占有关系的变化，即土地由自耕农为主的分散占有逐步向官僚和地主手中集中，这种土地的逐步集中，一方面造成官僚和地主的奢侈腐败和诛求无已，另一方面则使农民难以维持简单再生产，直至土地集中所引发的上述现象导致农民起义。
但是，在1840年中国被纳入世界资本主义体系后，上述以传统农业为基础的社会兴衰周期和螺旋式发展则因工业文明的替代趋势（即工业化及其引发的政治、文化的现代化）而发生了根本变化。就工业化过程中的农业来看，一般地说，现代工业的主导地位和其创造的财富、吸纳的人口，以及世界市场的形成，都使农业不再是一个社会财富主要来源和决定国家兴衰的关键因素，工农业收益的差距，也使购买耕地和投资农业的吸引力大大下降。因此，即使不考虑革命的因素和工业投资的回报，农村土地占有也应呈现分散化的趋势。但是，在1840—1949年期间，由于中国政治上的腐败（此时清朝正处于中国自己发展周期中的土地集中、政治腐败和社会矛盾激化阶段）和西方列强的侵略，工业化进程受到严重阻碍，政治动荡和工业投资环境的恶劣，不仅使官僚地主对工业望而却步，仍将资金用于购买耕地，而且工业的不发展，也使农村人口不能向非农产业大量转移，农村中地主与农民的矛盾并没有缓解。从财政方面看，一方面政治腐败所造成的开支浩大和赔款都使支出大为增加，另一方面工业的不发展又使政府的财政收入仍然主要来自农业，农业赋税不断加重。再加上帝国主义侵略、战争破坏、以及政府很少投资水利工程所引发的灾害频仍，遂使农村经济在1840年以后不仅没有享受到工业文明因素进入中国所应带来的帮助，而且呈现出衰退和萎缩，中国农村成了一个火药桶。而民国以后，上述状况并没有好转，反而在某些方面有所加剧。
就农村土地产权制度来看，漫长的封建社会里形成了具有中国特色的制度，一方面，中国历代封建王朝都强调“普天之下，莫非王土，率土之宾，莫非王臣”，皇帝对臣民的土地有予夺之权，不存在西方启蒙运动后提出的“私有财产神圣不可侵犯”；另一方面，中国的土地私有化实行的很早，土地买卖、转让相当频繁，私有观念非常明确。由此形成中国的土地产权制度一方面非常明晰，产权所有者可以自由处置自己的土地；另一方面，这种私有权又是不完整的，其中含有国家（皇帝）可以处置的最高权力。
近代以来，随着现代化的进展，资本主义的经济观念和体系也逐渐在我国产生。辛亥革命以后，随着封建王朝的覆灭，农村土地私有权中的“君权”退出历史舞台。“私有财产神圣不可侵犯”列入国家的宪法草案和民法。
另外，在中国长期的封建社会里，还始终存在着一种非主流的农民的“均田”思想，这种思想往往成为历次农民起义领袖动员贫苦农民的口号。这种非主流的、以重新无偿分配耕地的思想，正好与中国共产党领导的土地革命思想相吻合。
在长期的封建社会里，在中央集权的政府与农民之间，实际上还横贯着一个地主豪绅阶层，它们具有承上治下的职能，即替国家征收各种赋税和摊派，对下则负责管理地方的治安和社会秩序，这种地主豪绅的统治往往还借助于族权。即使到了近代甚至国民党统治时期，国家政权必须借助于地主豪绅来统治乡村的局面仍然没有多少改变。
二、土地改革的背景、目的和方式
讨论土地改革对建国后国家与农民关系的影响，不能不对大陆土地改革的背景、目的和方式作些说明。我们这里所说的土地改革，是指中国共产党领导的土地改革，如果从1927年算起，到1952年基本结束，长达25年的时间，可以说是以战争和政权更替为基本背景的。
（一）土地改革的领导者。
中国土地改革的领导者和保障者是中国共产党及其所建立的政权。中国共产党是以马克思列宁主义为理论基础的革命政党，其政权也不是以和平选举方式产生的，而是武装斗争的结果。在中国共产党武装夺取政权的过程中，开展土地革命、向腐败政府宣战和坚决反对外国侵略，是赢得广大农民参加和拥护的根本原因。而在当时不、人口过多的情况下，对稀缺资源—耕地的平均占有，是保证每个人都具有生存发展权的前提。因此中国土地改革所呈现的过度平均，不仅不可避免，恐怕也是必要的。
中国共产党正是抓住了当时中国化过程中最尖锐也是涉及人口最多的问题。中国共产党从第二次全国代表大会开始，就提出无偿没收地主阶级土地归农民所有的主张。这种主张，始终作为党在民主革命时期的基本纲领。
中国共产党在土地改革中的领导和保障作用，必然导致它要将其理论和目标融入土地改革的具体政策和办法中，这就是阶级斗争方法、无产阶级专政理论和社会主义目标。
（二）土地改革的目的。本来，土地改革是资产阶级民主革命的任务，是为资本主义的发展扫清道路的，土地改革是为了解除地主经济及宗法制度对农民的人身束缚问题，解除农村商品经济发展障碍问题，提高农业劳动生产率，因此，土地改革从根本上是不会削弱“私有财产神圣不可侵犯”（没收敌产当然例外）和“等价交换”市场准则的，资本主义国家的土地改革基本上都是如此。但是，中国的土地改革，由于是中国共产党领导的，其目的就不再是为资本主义的发展扫清道路，其第一个目的，也是直接目的，是要解决农村中因土地占有过分悬殊而造成的阻碍农业经济的发展和社会安定问题，；土地改革的第二个目的，是要获得广大农民对共产党和新生政权的支持，以解决中国革命的前途问题，即解决中国共产党对新中国的领导权问题，和社会主义与资本主义谁领导谁的问题。解决战胜资产阶级，完成向社会主义过渡的问题。1948年9月召开的中共中央局扩大会议和后来召开的七届二中全会，都非常明确地阐述了这一点。这样一来，土地改革就不可能是以资产阶级的“私有财产神圣不可侵犯”和“等价交换”为准则，也不可能达到土地改革后人人平等的结果。
（三）土地改革的方式。
中国共产党的领导和土地改革伴随着民主革命的过程以及中国革命的特点，都使得中国的土地改革在方式方法上既根本不同于资产阶级领导的土地改革，也不同于苏联和东欧民主国家的土地改革。一是中国的土地改革有三分之一的人口发生于革命战争时期，建国后的土地改革又对汉族聚居地和少数民族聚居地采取了不同的办法，因此土地改革在时间方面拉得很长，从地区方面差异较大。第二，中国的土地改革，是采取自上二下的彻底发动群众的方式进行的。从形成上看，是在政府直接领导和帮助下，由人民群众（农会）自己解决土地问题。例如建国以后土地改革的具体办法就是：首先，在中国共产党的统一领导下，通过清匪反霸，建立共产党领导的各级乡村政权；第二，由各级人民政府成立土地改革委员会，直接指导土改工作的进行。第三，由土改委员会组织土改工作队，下到农村基层，具体协助农民组织农会和开展土改的各项工作。土改工作队除了有各级党、政机关干部和大学师生参加外，还吸收各民主党派无党派民主人士参加。仅华东区的土改工作队就达6万余人。第四，在各级政府和土改工作队的领导下，由农会来划分阶级、没收和分配土地和财产。这种方式使得广大农民通过参与土地改革，受到了共产党思想和理论的，拉近了农民与国家的距离，加强了国家在农村中的动员能力。
三、土地改革对产权制度的影响
土地改革本身就是一场产权革命，但是就这场改革来说，一般分为两种，一是共产党领导的社会主义或新民主主义国家，这些国家一般对地主阶级的土地实行无偿没收和无偿分配给农民的办法。在这类国家中，又分为实行土地国有和土地私有两种办法，前者将全部土地收归国家所有，然后无偿分配给农民耕种；后者则继续实行私有，只是将原来属于地主富农以及反革命分子的土地无偿转为农民所有。另一种则是实行旧民主主义革命的国家和地区，对私有土地实行数量限制，对多余土地实行有偿征收和有偿分配的办法，如战后的日本和地区。
中国大陆的土地改革，属于共产党领导的新民主主义性质的土地改革，但是在具体作法上又有自己的特点，一是对阶级和阶层的划分非常详细；二是实行以农民私有为主体、以国家所有为辅的两种所有制结构。这种无偿没收和无偿分配的办法，特别是划分阶级以及对不同阶级实行不同政策的办法，对农村产权制度的演变产生了重要影响。
（一）划分阶级和成立农会的影响。由于土地改革是共产党领导的民主革命的组成部分。而划分阶级又是实行土地改革的前提。
将的所有人口都划分为不同的阶级和成立在中国共产党和政府领导下的农会组织是中国土地改革的重要特点，这既是土地改革的出发点，也对土地改革及其以后的农村产生了重大影响。
阶级划分是马克思主义的基本理论和方法。土地改革作为民主革命的主要任务之一，一方面需要依赖于革命政权的建立和巩固，另一方面则实际上本身就是一场革命，是一个阶级推翻和消灭另一个阶级的革命斗争。因此，从中国共产党成立并领导民主革命起，就面临着确定谁是革命的敌人、谁是革命的朋友、谁是革命的主力军等，而土地改革从一定意义上讲，则是为动员广大农民积极参加革命的主要经济激励。最早比较具体划分农村阶级和各个阶层是毛泽东的《中国社会各阶级分析》。在土地革命时期，中央苏区则制定了更为具体的划分农村阶级标准。如地主、破产地主、富农、反动富农、上中农（富裕中农）、下中农、贫农、雇农（工人）、知识分子、游民、宗教职业者、地主富农兼工商业者、参加红军的地主富农分子、工本人为工人的地主富农家庭、地主富农资本家与工人农民相互结婚后的成份。建国前后的土地改革，则进一步将划分农村阶级的标准详细化和具体化。增加了“小手者”、“手工业资本家”、“手工工人”、“小土地出租者”、“小商小贩”、“开明士绅”、“恶霸”等。
虽然划分阶级的主要依据是其职业和主要收入来源，即经济标准，并不依据其政治态度。但是阶级的划分却确定了其财产的处置和政治经济待遇和社会地位。由于对作为划分阶级标准的耕地及其它财产，并不考虑其来源，即属于合法继承、本人劳动积聚，还是依靠权势和非法收入霸占购买的，甚至不允许土地所有者以捐献的方式将土地和财产贡献出来，只要被划分为地主，就要无条件地没收其一切财产（对富农则是无偿征收其多余土地和生产资料）。另外，阶级划分还不仅用于没收和分配土地，更重要的是将部分人在政治上打入另册或升为优等阶层，如一但被划为地主，就被列入敌对阶级，被剥夺了公民权和在社区内的平等权力，更不用说参加政权的机会了。这种划分并不由你个人对新政权的态度以及德行所决定。另外，细致的等级划分，也为国家利用不同的等级政策提供了条件（列入国家可以根据需要，今天将富农算作中立阶级，明天就可以将其算作敌对阶级）。这种办法实际上就是由国家掌握了每个人的生杀予夺大权，造成国家直接干预农民的命运和农民对国家的服从。
同样，通过土地改革，农村的政权基础发生了巨大变化，过去以地主豪绅和宗族为基础的乡绅统治土崩瓦解，取而代之的是由共产党组织、农会以及共青团、妇联等群众组织为基础的政府管理。这对中国农村来说，是一个巨大的社会进步。它大大加强了国家对农村的控制，保障了国家实行优先重工业战略。
（二）无偿没收土地的影响。
中国土地改革与非社会主义国家和地区（如日本，如地区）土地改革的根本性区别有两个：一是土地的征收和分配都是无偿的；二是没收对象的确定不是根据政治态度或着财产来源，换句话说，土地和财富的多少是所有者能否保有所有权的唯一标准（是否参加农业劳动只是一种附属性的标准，土地和财富多了以后，所有者就不会参加农业生产劳动，因为体力劳动毕竟不是一种享受，财产管理和贪图享受是拥有财富的必然结果）。
承认私有财产神圣不可侵犯和权利平等规则，就等于否认国家权威的至高无上和部分人享有特权，实际上这也是市场经济运行的前提，是产权制度上资本主义区别于封建社会的根本所在。因为资本主义制度的确立就是在于否定将国家置于人民之上的封建制度，确定国家只能代表人民的愿望和利益，而不能凌驾于人民之上，不能以自己从自己的利益出发，以自己的意志来处置个人的财产及其收益。
表面上看，土地改革前是土地私有，土地改革后仍然是土地私有，从产权制度上来说并没有多少变化，但是后一种私有，是建立在靠政府来否定部分人（地主和部分富农）私有基础之上的，换句话说，土地改革以后的私有制，已经融入（或称“铸进”）了国家的权力，尤其是土地改革说明：土地和财富增加反而会导致其所有权的丧失，也就是说国家将不会最终承认和保护合法的私有财产。
（三）无偿平均分配土地的影响。
土地改革通过强大的政府力量，采用经济上无偿没收地主富农土地和财产分给农民、政治上剥夺地主公民权的办法，迅速实现了高度平均的“耕者有其田”，极大程度上缩小了贫富差距，在自然资源紧张的条件下，使中国大部分农民获得了生存权和发展权，从而在总体上大大提高了农民的生产积极性。下面的两个表即反映了土改前后耕地占有情况的变化：[1]
大陆土地改革前耕地占有情况
注：户数、人口、耕地总数是采用1950年农业生产年报资料，各阶级数字是根据各地区土改前各阶级比重推算的。 大陆土地改革结束时耕地占有情况
注：户数是根据当时对21个省、自治区的9900户调查资料推算。其他则是根据1954年23个省、自治区15000多农家收支调查资料。
但是这种以乡为单位，按人口平均分配土地的办法，以及按阶级和贫困程度分配其它生产资料和财产，实际上是一种“均贫富”的“免费午餐”，农民无偿得到的土地和财产，来自于国家的赐予（虽然是以农民自己斗争的形式），来自于政治斗争，这就使得土改后的以土地为主的产权被掺进了政治因素，一方面造成分得土地和财产的农民对共产党和政府感恩戴德，将其经济和社会地位的升迁归为共产党和国家；另一方面则强化了国家与农民之间统治与被统治关系，而这与现代民主国家发展趋势是不符合的：即政府只是人民意志的代表和公仆，而不是凌驾于人民之上的统治机器。
四、土地改革对国家与农民关系的再造
过去，国内专家的着眼点往往是土地改革对恢复的作用，国外学者虽然注意到土地改革对于新政府直接统治乡村起到了重要作用，但是却没有注意到土地改革对国家与农民关系的重塑。土改后所形成的新的国家与农民的关系，既不单纯是强化了国家对农民的控制能力，还扩大和巩固了党和政府在农村的统治基础，土改对农村各阶层经济和关系的调整，为党和政府培植了一大批忠实的支持者和追随者。这也是后来中国共产党和政府能够轻易推行“统购统销”和合作化的重要原因。
（一）强化了政权基础，贯彻了革命思想。
建国前后的土地改革，是近代以来中国农村社会最大的政治和经济变革。它对中国大陆后来的制度变革和经济发展都产生了深远影响。从政治上来看，土地改革彻底消灭了地主阶级，从而彻底清除了中国几千年来逐渐形成的牢固的乡村封建统治，为民主政治制度深入农村铺平了道路。通过土地改革，长期把持农村政治的豪绅势力、宗族势力让位与中国共产党领导下的政府和民众组织，使政府的权威和组织动员能力空前提高，直接深入到村和农户。由于中国的绝大部分人口在农村，这就为中国共产党后来进行的急剧社会制度变革和大规模动员社会资源奠定了基础。同时，土地改革将马克思主义的观念直接传递给农民，政治民主、经济平等、剥削有罪的观念通过事实深入到农民心中，这也为后来的政治、经济制度演变作了观念上的准备。
（二）削弱了私有产权，将国家意志铸入农民对土地的所有权。
从经济上来看，土地改革通过强大的政府力量，采用经济上无偿没收地主富农土地和财产分给农民、政治上剥夺地主公民权的办法，迅速实现了高度平均的“耕者有其田”，极大程度上缩小了贫富差距，在资源紧张的条件下，使中国大部分农民获得了生存权和发展权，从而在总体上大大提高了农民的生产积极性。
但是，由于土地改革关于划分地主、富农的标准比较低，即雇工2人以上或剥削量超过25%即为富农，就使农村中原有的具有一定经营规模、劳动生产率和产品商品率都较高的农户受到打击；同时，由于农村中的规模较大的非农产业多是由地主富农开办，土地改革也使这部分经济受到一定程度的破坏，这都是土地改革在建国后仍采取革命和过于平均方式的负面影响。
另外，土地改革是无偿没收地主和富农的土地财产并无偿分配给贫苦农民，这也从观念上极大冲击了私有制，助长了人们靠政治、运动和服从政府来保护或提高社会地位的倾向，使许多农民不敢进一步发家致富。周其仁在《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》一文中即提出：“土地改革形成的产权制度无疑是一种土地的农民私有制。但是，这种私有制不是产权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对产权交易施加某些限制的结晶，而是国家组织大规模群众斗争直接重新分配原有土地产权的结果。……”
土地改革以后，尽管很快颁发了土地证，但是出于马克思主义基本理论和向社会主义过渡的考虑，我国在50年代始终没有颁布保障私有财产不可侵犯的宪法和民法。换句话说，国家始终没有将农民可以自由处置自己的土地作为治国的基本。
（三）强化了国家对农村的经济控制。
1、土地改革中，国家将部分土地收归国有。1950年前后颁布的《土地改革法》以及有关城市郊区土地改革和小城镇地主房屋处理的单行法规曾规定：（1）凡城市郊区没收的土地，归国家所有，不是分配而是出租给农民；（2）在分配土地时，县以上人民政府可酌量划出一部分土地归国有，作为一县或数县范围内举办国营农场之用；（3）小城市和集镇中没收的地主房屋和房基地和非农用地，除分配给农民居住的归农民所有外，一律归政府所有。
2、在国家与农民的关系方面，土地改革强化了国家对农民的控制。这一方面表现在国家通过土地改革，废除了长期在农村基层发挥社区管理和服务作用的族权、士绅以及学田、庙产；另一方面，则建立了自上而下的农会并在村一级农会中发展党员，在乡一级建立党支部。
3、另外，农村的土地改革还不仅仅是农业经济的改革，在无偿没收地主财产和富农多余财产的规定下，它必然要通过清算、退押、没收转移财产等方式，将没收范围扩大到地主、富农经营的农村工商业。特别是商业。农村原有私营商业在土改后的没落，为国家控制农村市场和城乡关系提供了有利的时机和条件，这也加强了国家对农民经济上的控制。土改以后国家控制的供销合作社迅速占领农村市场和控制了城乡交流，即证明了这一点。
再从农村资金市场来看，土地改革通过废除高利贷和农民与地主之间的债务，实际上也在很大程度上削弱了农村长期形成的自由契约形式的借贷关系（尽管这种借贷利息因资金的短缺程度、风险的大小呈现出严重的不合理），加上土地改革“均贫富”所导致的剩余高度分散，为国家所控制的机构控制农村短期资金市场起到了重要作用。土改以后，绝大部分农民的贷款要依靠国家金融机构，合作化过程中国家通过信贷倾斜来吸引农民加入合作社的作用，就说明了国家掌握农村金融市场的重要性。
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