行政改革与公共治理结构变革的战略思考

2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。作为深化体制改革的重要部分，新的一轮行政改革已经启动。                 这次行政改革，提出了“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”的基本原则，从转变政府职能和精简政府机构两个方面推进。这将成为继1998年政府机构改革之后又一次意义重大、影响深远的行政改革。                 中国的行政改革自80年代以来做过四次较大的探索，分别在1983年、1988年、1993年和1998年。改革的思路从政府行政机构和人员的精简，到职能的转变，乃至制度的创新。改革在探索中不断推进，取得了积极的进展。但是，几次改革都显示了内在动力不足和各方面的制约因素。其中一个不容忽视的重要因素是：政府改革作为一个系统工程，除了政府内部各职能部门、中央与地方等各层级间的配合之外，除了在决策、执行、监督等各个环节和方面的协调之外，还与市场体系的发育程度，与社会治理结构的形成及其完善程度，有着密切的相互关系，形成互为牵制、互相作用、互相影响的错综复杂的关系。                 1998年的政府机构改革，已经注意到了政府职能转变和制度建设的重要性，但受到当时社会主义市场经济发育程度和阶段的影响，不能不具有过渡性的特征。当前正在推开的第五次较大举措的行政改革，要收到更良好和稳固的成效，必须充分认识当前的经济发展形势和社会发展前景，前几次改革的经验教训，在各个方面形成配套改革的系统格局，从公共治理结构变革的战略眼光审视行政改革的种种举措，而不仅是在政府内部进行机构的调整和机制的重新整合。为此，新一轮的行政改革需要处理好如下四个方面的关系：                 一．重视政府机构改革与公共治理结构变革的互动关系                 随着各国行政改革浪潮的推进，20世纪90年代以来，治理结构的变革已经成为一个全球性趋势。“治理”的概念意味着公共事务不再仅仅是政府范畴的事情，社会的公共管理要求包括政府以及政府之外的各种不同的公共行为主体以多元的方式共同承担起对社会公共事务管理的责任。                 在治理结构变革的背景下，相应地，政府改革的成效也不仅取决于政府机构内部结构调整的合理与否，或者政府自身角色的转换问题，同时还需要与市场经济的发育和社会结构的整体转型相适应，从而形成政府、市场、社会三方面协调发展的新型治理结构。政府改革与公共治理结构的整体转型相配套，才能取得稳固、良性促动的改革成效。一方面，政府改革和职能转型是促进市场经济发展、推动社会变革的重要制度基础；另一方面，如果市场和社会方面的组织、制度发育不健全，也会对政府的机构改革和职能转变形成制约，影响改革的效果。                 基于上述认识，目前正在启动的行政改革应该同时注意两个方面，即一方面注意政府机构自身的精简、统一和职能的有效化，另一方面注意这种改革对市场机制运行和社会组织发育的积极、有效的促进。换言之，新一轮行政改革应该与公共治理结构变革的整体趋势相适应。                 二．协调政府机构改革与市场经济体制的整合关系                 政府机构改革的核心在于政府职能和行政管理体制的转变。与新型治理结构相适应，政府公共治理职能的完善首先要符合市场经济体制的制度基础。                 市场经济是一个可自我生发、不断扩展的经济秩序，它的构成离不开两个要素：自我生发的空间和强大的制度规则。从而，与市场经济体制相适应的政府的职能转变，也存在两方面的要求：一方面要求政府精简职能，从直接干预经济的行为中退出来，实现所谓“政企分开”，从而逐渐形成自发生长的市场秩序；另一方面要加强市场经济的制度建设，保障市场经济的发展有强大的制度基础（包括、法规、信用体系等）的支持。                 政府的公共管理职能从直接经济运作功能中分离和凸现出来，意味着政府成为专门的公共管理者。保障这一制度的可持续运作，必须使政府的资源来源也单一化，即单一化为税收来源。如果经济利益成为政府运作的部分激励，即使组织机构做了调整，这一职能分化也必将不能持久。这一点已经屡次为行政改革所遭受的挫折所证明。                 因而，行政管理体制和机构改革必须注意与财税体制改革配套进行。健全财税体制，是保障政府职能转变具有可行性的重要方面。                 三．建设政府与非政府公共部门的良性伙伴关系                 20世纪80年代以来，非政府组织（Non-Governmental Organizations，简写NGO）在全球范围得到了迅猛，被称为一场“全球结社革命” 。这些独立于政府机构的、非营利的、自治的、志愿性的组织，如各种协会、社区组织、民办学校、、养老院等，构成非政府公共部门，又被称为“第三部门”。在治理结构变革中，它们作为公共治理的重要主体之一，正扮演着越来越重要的角色。                 政府机构改革和职能转变的完成，也与非政府公共部门的发展程度密不可分。首先，政府职能转变分化出的资源和公共职能需要由公民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接，完成向社会自治模式的转变；其次，非政府公共部门在弱势群体利益维护方面的重要作用，有利于促进社会公正，维护社会稳定；第三，加入WTO对政府管理模式的冲击，需要社会自组织与多元主体的治理模式共同面对；第四，非政府公共部门在制度建设方面的倡导功能，和在公共部门自身建设中的监督作用，也对政府改革和治理模式变革具有重要意义。                 非政府公共部门的相应发展是政府机构改革和职能转变的有力支持。政府在强调“政企分开”、“政社分开”的职能转变的同时，应该积极建设同非政府公共部门之间的良性伙伴关系，通过社会自治机制的培育和发展最终实现政府职能的转变。在当前政府主导变革的社会格局下，发展政府与非政府组织关系的关键是对非政府组织制度环境的建设，包括其法律地位、登记管理、税收政策、社会监督机制的完善等，从而大力促进非政府公共部门的良性、有序发展，为政府机构改革增加社会组织基础和治理结构转型的保障。                 四. 处理好事业单位改革与政府机构改革的配套关系                 有数据显示，2002年底，我国各类事业单位约有100多万个，人员编制总数约为2000多万。庞大的事业单位体系，使“政事分开”成为政府机构改革面临的又一项艰巨而复杂的社会和工程。                 事业单位是计划体制的产物，随着市场经济发展，事业单位也面临转型。其演变的趋势主要有四种可能：极少数对国家经济或政治具有特别重要意义的，由国家财政支持成为国立的公益机构；部分能够由市场机制调节的转变为市场经济中独立运作的经济实体，即；公益性较强的成为社会中独立自治的组织，即非政府组织；其余不再具有存在必要的则走向消亡。其中，非政府组织将是事业单位转型的主要方向。                 事业单位向非政府组织的转变，需要对非政府内涵的深刻理解。非政府组织的核心特性在于它是独立于政府的社会公益机制。同时，它是与有限政府、市场经济、法治国家等制度形态相辅相成的组织形态。真正实现事业单位体制向非政府、非营利机制的转变，需要充分理解非政府组织存在的社会背景和制度条件，推进政府改革的系统工程和相关法律政策体系建设，从而完成基于社会自治的治理结构的根本转型。                 新一轮的行政改革已经启动，我们热切期望这一轮新的行政改革通过管理体制、政府机构和职能的转变努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力形成与市场经济相适应、与公共治理结构变革的整体趋势相适应的新的政府运作体制，从而更好地为改革开放和社会主义化建设服务。                 ：                 Salamon，Laster M & Anheier， Helmut K. Global Civil Society： Dimensions of the Nonprofit Sector. U.S.A.：The Johns Hopkins University Maryland. 1999.        何增科主编，《公民社会与第三部门》，社会文献出版社，2000。        俞可平主编，《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000。