试论中国共产党领导方式的变革
党的领导方式的变革，既是执政党建设的重要内容，也是体制改革的中心任务。由于国际全球化、信息化的推动，国内社会主义市场经济的发育以。及随之而来的政企分开，党政职能分开，使共产党传统的领导方式即与计划经济状况相适应的主要靠政策、靠高度集权的行政手段成为过去。由此，中国共产党适时的提出依法治国建设社会主义民主政治的治国方略，这是党的领导方式的重大变革与创新，对于推进社会主义民主政治建设，加强和完善党的领导，提高执政党的执政能力和领导水平具有重要的现实意义。
一、党的领导方式的涵义和不同时期的演变
党的领导方式是相对于领导内容而言的实现领导目的和意图的方法和形式，是党的各种领导职能发挥作用的手段、形式和程序的总和。从政策层面的涵义来理解，即党在领导和管理国家事务、公共事务，调整各种关系时所采用的路线、方针、方法和措施。任何领导活动都必须通过一定的领导方式去完成，领导方式是否得当，直接影响领导目的和领导意图的实现。
与任何领导方式一样，党的领导方式也不是一成不变的。方法和形式应该从属于内容和目的。党的领导内容是随着党面临的形势、任务和各种条件的变化而变化，所以党的领导方式也必然要随之不断地调整和完善。只有这样才能保证党的领导目的有效地实现。
民主革命时期，党的中心任务是领导广大群众进行革命战争，一切为了革命战争的胜利，一切服从革命战争，加之没有全国性政权，因此，当时党的领导方式的主要特点是：一元化领导，即主要靠政策领导。正如彭真所指出的：“拿我们党来讲，革命战争期间，主要是靠政策办事，注重的是政策，没有依法办事的习惯”“当时，根据地长期被敌人分割，不便，党中央给各地的，概括起来说就是政策。依靠政策，三年半消灭了国民党800万军队，把三座大山，推翻了。那时，只能靠政策。当然，我们根据地政权也有些法，但有限，也很简单。”可见，作为革命党，这种靠政策，靠权威的力量和直接引导的领导方式完全应了当时的革命形势、政治任务和客观情况，是当时唯一的选择，因而有效地实现了党对群众的领导，最终取得了新民主主义的胜利。
中华人民共和国成立后，中国共产党成为执政党。党的地位和所处环境发生根本变化。党的中心任务已不再是领导群众进行革命战争，而是领导人民搞好经济和社会的全面建设，面临的任务是多方面和极其复杂的，远不象战争年代的任务那样集中、单一，但由于惯性的作用，在建国后的一段较长时期内，党在战争时期形成的领导方式被延续下来，未能自觉地适应新形势、新任务的要求实现领导方式的转变。而是以自身组织的形式直接行使国家的政权职能，政策仍发挥着主导作用。在决策与执行中，实行单一化领导，把各级党的组织变成了国家权力组织，并且忽视了全党和党的全国代表大会的统一决策作用，忽视了党员个人和非党组织的多样化执行作用。这种领导方式的直接后果就是以党代政，党政不分，权力高度集中，对于这个问题长期以来没有引起足够的重视，遂成为“文化大革命”发生的一个重要原因，为此而付出沉重的代价。
在改革开放和化建设的新时期，党的领导方式正经历着深刻的变革。党的十一届三中全会后，党和国家的工作重心转向经济建设，确立了以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。与此同时，经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变，政治体制朝着社会主义民主政治方向和完善。随着市场经济的与民主政治的发展，在经济生活中和政治生活中的作用越来越大，相应地，党的领导方式从直接依照政策过渡到依靠法律。中国共产党第十五次全国代表大会明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的政治纲领并把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。随后又被第一次载入了中华人民共和国宪法。依法治国方略的确立，标志着党的领导方式的重大变革。解决了社会主义制度建立后，如何治理国家这一带有全局性、根本性的重大历史课题。正反两方面的经验与教训说明，党的领导方式必须随着时代的发展、社会的进步、经济活动方式的变迁而改变，否则就会影响党的领导水平和政治威信。
二、党的领导方式变革的历史必然性
从上述领导方式演变的历史回溯可以得出这样的结论：党的领导方式从依靠政策治理过渡到依法治国具有历史的必然性。
首先，党的领导方式的变革是社会主义市场经济发展的客观要求。社会主义市场经济体制是中国共产党建国以来经济建设的经验，以及借鉴其他国家现代化的成功经验，找到的一种发展中国经济的最佳体制。从社会主义市场经济发育过程中的表象来看，市场经济体制与共产党原有的领导方式、领导模式之间存在矛盾。在计划经济体制下党的领导方式主要靠行政命令，而市场经济是法治经济，必须有与之相适应的法律法规加以引导、制约和保障。社会主义市场经济建立和完善的过程，实质上是经济法制化的过程。因此，适应社会主义市场经济的客观政治要求，党的功能主要转向了决策过程，领导方式也随之趋向于法治。同时，由于市场经济社会是结构和功能高度分化的社会，政治结构的功能分化势所必然。因而，在社会的全面转型中，作为执政的中国共产党遇到了前所未有的新问题，例如：在市场机制对资源配置起基础性作用的条件下，执政党如何加强和改进对宏观调控的领导，统筹兼顾长远利益和眼前利益、整体利益同局部利益；在多种经济成分并存的情况下，执政党如何保持其工人阶段先锋队和中华民族先锋队的性质；在中国这样一个发展极不平衡的超大社会的现代化过程中，如何处理好党的领导、民主和法治三者之间的关系，等等。所有这些问题的解决，都需要强化党的执政能力，变革领导方式，以此作为执政党面对不断出现的新问题的基础。
其次，党的领导方式的变革是社会主义民主政治建设的必然要求。社会主义市场经济作为体现人类文明共同成果的现代经济形式，它内在地要求发展民主。市场经济通行的是平等交换法则，它反映到政治社会中来，就是公民的民主权利与国家权力必须是一种建立在平等基础上的授受关系。随着公众价值观的多元化和需求的多样化、民众素质的提高和民主意识的增强等，这就客观要求社会政治生活应当建立一整套健全的民主机制，要求全社会的范围有一整套民主法制观念和氛围。要求党的领导方式从“政策治国”转变到“依法治国”上来。因为党的组织不是国家机构，党的政策不能直接成为国家意志。党要通过法定程序将体现人民根本利益的政策上升为国家法律，成为国家意志。党领导人民制定法律，党又必须在宪法和法律的范围内活动。从民主政治就是法治政治的意义上讲，民主政治是法治的前提、依据；法治是民主政治的体现和保障。民主政治是内容，法治是这种内容的表现形式。民主是法治的基础，法治是民主的现实形态。离开了民主的法治和离开了法治的民主都会失去其社会主义的本质。共产党执政就是保市经济体制是中国共产党总结建国以来经济建设的经验，以及借鉴其他国家现代化的成功经验，找到的一种发展中国经济的最佳体制。从社会主义市场经济发育过程中的表象来看，市场经济体制与共产党原有的领导方式、领导模式之间存在矛盾。在计划经济体制下党的领导方式主要靠行政命令，而市场经济是法治经济，必须有与之相适应的法律法规加以引导、制约和保障。社会主义市场经济建立和完善的过程，实质上是经济法制化的过程。因此，适应社会主义市场经济的客观政治要求，党的功能主要转向了决策过程，领导方式也随之趋向于法治。同时，由于市场经济社会是结构和功能高度分化的社会，政治结构的功能分化势所必然。因而，在社会的全面转型中，作为执政的中国共产党遇到了前所未有的新问题，例如：在市场机制对资源配置起基础性作用的条件下，执政党如何加强和改进对宏观调控的领导，统筹兼顾长远利益和眼前利益、整体利益同局部利益；在多种经济成分并存的情况下，执政党如何保持其工人阶段先锋队和中华民族先锋队的性质；在中国这样一个发展极不平衡的超大社会的现代化过程中，如何处理好党的领导、民主和法治三者之间的关系，等等。所有这些问题的解决，都需要强化党的执政能力，变革领导方式，以此作为执政党面对不断出现的新问题的基础。
其次，党的领导方式的变革是社会主义民主建设的必然要求。社会主义市场作为体现人类文明共同成果的经济形式，它内在地要求民主。市场经济通行的是平等交换法则，它反映到政治社会中来，就是公民的民主权利与国家权力必须是一种建立在平等基础上的授受关系。随着公众价值观的多元化和需求的多样化、民众素质的提高和民主意识的增强等，这就客观要求社会政治生活应当建立一整套健全的民主机制，要求全社会的范围有一整套民主法制观念和氛围。要求党的领导方式从“政策治国”转变到“依法治国”上来。因为党的组织不是国家机构，党的政策不能直接成为国家意志。党要通过法定程序将体现人民根本利益的政策上升为国家，成为国家意志。党领导人民制定法律，党又必须在宪法和法律的范围内活动。从民主政治就是法治政治的意义上讲，民主政治是法治的前提、依据：法治是民主政治的体现和保障。民主政治是内容，法治是这种内容的表现形式。民主是法治的基础，法治是民主的现实形态。离开了民主的法治和离开了法治的民主都会失去其社会主义的本质。共产党执政就是保证人民当家作主，发展社会主义民主政治，党所做的一切都是为了人民利益，依法治国就是为了人民利益的根本体现。所以，党的领导方式趋向于法治是社会主义民主发展的内在的必然逻辑。标志着我们党的执政水平正在不断提高，认识不断成熟。
再次，党的领导方式的变革是党政功能分化进而发展的必然结果。党的领导方式的变革直接是由党的权力在市场经济条件下重新配置引起的。社会主义市场经济引发的全方位的社会变迁，一方面从根本上打破了原来社会资源配置体系，由政治权力为主的配置模式转向以市场机制为主的配置模式；由此，另一方面也改变了政治权力的构成体系，使政治权力按市场经济的要求重新配置。随之而来的是政企分开、党政职能分开。因为我国原有的政治体制的主要弊端是权力过分集中和党政不分，这种体制造成的不良后果是：它使国家政治权力不能合理配置。我国宪法对国家的政治权力的配置有基本合理的规定。按照宪法，各级人民代表大会为国家的权力机关，各级政府为国家的行政管理机关，对同级人民代表大会负责。但是，在相当长的一个时期内，由于党的各级组织实际上行使着国家权力，直接插手回家的行政管理工作，宪法规定的国家权力结构就被打乱了，形成了党委决策，政府贯彻，人大虚设的格局。许多权力转移到党组织手中，人大和政府不能依照宪法和法律的规定独立自主地充分发挥作用。这不仅没有加强党的领导，反而恰恰是削弱了党对国家机关的领导作用。由于党组织忙于处理国家管理中纷繁复杂的具体事务，就不能集中精力研究国家的大政方针，就不能很好地加强自身的思想建设和组织建设，这样，造成党的领导作用削弱。因此，积极推行政治体制改革，清除原有政治体制的某些弊端实施党政分开、政企分开其实质就是在新的条件下重新配置政治权力，使之社会的结构分化越来越趋向于现代化和全理化。与之相适应的执行党的功能也越来越趋向于与国家意志和政策相关的“政治”执政党对社会的领导主要是通过对国家机关的领导来实现其领导作用，这包含党和领导方式将定位在依法治国和强化执政功能力上。所以，随着政治体制改革，实行党政功能分化必然要求变革党的领导方式。
党的十六大报告中指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施对国家和社会的领导。”党中央在全面建设小康社会新世纪，对改革和完善党的领导方式做出这样新的表述，不仅对于社会主义民主政治建设和法治建设，具有全局性推进作用，同时，对于加强和完善党的领导以及国家的长治久安都有着重大的现实意义。
三、变革党的领导方式的现实意义
第一，党的领导方式的变革有利于从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的稳定性和连续性。在我国，党的政策与法律在本质上是一致的。这种一致性表现在：它们都产生并服务于社会主义社会的经济基础；体现着广大劳动人民的意志和要求；它们的基本指导思想和价值取向是一致的，所追求的社会目的从根本上说也是一致的。然而两者又有很明显的区别，这种区别主要表现在：党的政策是全党意志的体现，主要由原则性的规定组成，靠宣传和党纪保证其实施，是有较大的灵活性，往往随着形势的变化而随时调整。而法律则是国家意志的体现，表现为由立法机关依靠法定职权和程序制定的规则；法律是以国家强制力保护实施，具有普遍的适用性、较高的稳定性，以维护受法律调整的社会关系的稳定。由于法本身具有稳定性、连续性、权威性、适应性、强制性、普遍性等特点，实行依法治国就是把改革和发展的重大决策和立法结合起来，把党代表人民根本利益的路线、方针、政策和主张同法律结合起来，成为人人必须遵循的行为准则。
第二，党的领导方式的转变有利于理顺党的领导、民主和法治三者之间的关系，提高党的执政水平和领导水平。如何处理好党的领导、民主和法治三者之间的关系，这是长期以来社会主义国家执政党面临的一个重要课题。十五大报告强调，“共产党执政就是领导和支持人民掌管国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。发展社会主义民主，制度更带有根本性、全局性、和长期性。”在社会主义初级阶段中，党的领导是核心，人民当家作主是本质，依法治国是保证，这构成我国社会主义民主政治的有机统一体。依法治国把上述三者有机地统一起来，为改进提高党的执政水平和领导方式，提供了有效途径。
第三，党的领导方式的转变有利于从严治党，反对腐败。腐败现象的蔓延和反腐败斗争的开展是中国进入改革开放时期以来社会生活中一个引人注目的事实。如果腐败得不到有效的惩治，党就会失去人民的信任和支持。邓小平指出：反对腐败“还是要靠法制，靠法制靠得住些”。江泽民也多次强调指出：“法制是保证，监督是关键”，“要提高领导干部的法制观念和依法办事的能力”。④转变党的领导方式，强化党的执政功能，依法办事，实质上就是按人民的意志办事，全心全意为人民服务。克服“官本位”思想，摒弃“长官意志"、“奉命行事”观念，真正以法律制度允许不允许作为办事的依据，按法律的规定和程序解决问题。自觉地以法律指导自己的领导行为，坚决把自己置于宪法和法律的约束和监督之下，防止权力滥用，确保人民享有广泛的民主权利。因此，党的性质、党在国家和社会生活中所处的地位、党肩负的历使命，要求我们治国必先治党，治党务必从严。治党始终坚强有力，治国必会正确有效。
从转变党的领导方式看，依法治国是一项光荣而艰巨的任务，面临的矛盾和问题很多，而且往往错综复杂，相互交织。只有从严治党，进一步增强党的凝聚力和战斗力，提高党的领导水平和执政能力，增强拒腐防变和抵御风险的能力，才能解决依法治国所面临的一切矛盾和问题，带领全国各族人民实现依法治国的宏伟目标。
