中国政治发展：行政改革与政治改革地位之权重
内容提要：本文针对在问题上似是而非地取同发展中国家模式的观点，全面深入地分析了两种政治发展模式（行政改革优先式、政治改革优先式）成败的条件及其在中国的实情，以及二模式的政治稳定效应，指出了中国加快民主政治发展的有利条件。进而认为当今中国政治发展应选择两种模式之外的第三种模式，即政治改革与行政改革并重模式，这样才能真正实现改革、发展与稳定的统一。
政治发展模式选择问题，即在政治发展战略中政治改革与行政改革的关系问题，以何者置于优先地位的问题。国外普遍认为，行政改革优先的发展战略（通常称为“集权－－技术官僚模式”）对发展中国家的政治发展，是一种较为合理、可资选择的模式；而政治改革优先战略（通常所谓“民主政治模式”）并不符合大多数发展中国家的国情。国内也有人主张中国的政治发展模式应是行政改革优先战略，认为中国的政治发展应该分两步走，第一步实施行政改革，第二步推行民主化改革，应以行政改革作为当前中国政治发展的战略重点和首要任务。［（１）］要想澄清这个结论，就必须至少阐明下列问题：五六十年代以来发展中国家政治发展的经验教训对于当今中国有多大的适用性？东亚四小龙行政改革优先模式成功的条件在中国是否存在？第三世界民主化先行国家动乱的根源在中国有无？当今中国政治权威产生危机的根源何在，与民主政治发展不够有多大关系？以行政改革优先模式行事能否行得通？当今中国一系列社会问题产生的最深刻的根源性问题是什么？民主发展优先（或至少应与行政改革处于同等地位）的战略模式是一种理想追求，还是更为理性的现实选择？本文拟就这些问题进行探讨，以期学界深入研究。本文的结论是，中国政治发展模式既不是行政改革优先模式，也不是民主政治发展优先模式，而是第三种模式即政治改革与行政改革并重（同等重要同样看重）模式。
（一）
发展中国家即后发外生型化国家都面临着政治发展即政治现代化的挑战。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化与民主化的综合。事实上，行政改革优先的政治发展战略只是大多数发展中国家（主要是资本主义发展中国家）较为现实的政治发展模式。如东亚新兴化国家和地区曾首先确立权威体制，推动社会发展，在基本实现工业化和经济现代化之后，再逐步推进民主政治。这一变迁模式成为东亚政治发展的鲜明特征。一般来说，发展中国家政治变革往往成为经济社会变革的先导，如日本明治维新的动力本身主要是政治方面，中国也不例外。并且这种政治变革首先要建立一高度集权的政治体制，以便建立国内统一市场，有效开发利用资源，推行各种现代化计划，保证社会安定和政治稳定，适应“追赶型”现代化和应付外界现代化示范效应之挑战的需要。通过高度集权实现“起飞”后，就进入现代化第二阶段。事实上，我国自１９４９年起，历经三十年高度集权，在初步实现工业化后已进入第二阶段。
同时，中国是社会主义国家，民主是社会主义的内在本性。因为在社会主义条件下，统治阶级从法理上说是一个大多数，这就出现了怎样维护和发展大多数人利益的问题，而民主所确认的原则是多数原则，所以社会主义在本质上与民主是一致的。实际矛盾在于，在资本主义私有制条件下，政权民主与管理民主的统一在于政权主要满足占社会中极少一部分的资产阶级利益即可，但社会主义政权民主是要维护大多数人的利益，政府代表阶级利益的人数和难度都较大，间接公有制使得个人无法直接支配自己那份财产，因而也不可能直接支配自己的政治地位（特别是在民主体制不完善之时），所以在中国弄不好，就会出现主人与仆人关系的错位，“文化大革命”时期就是如此，当今腐败现象亦然。特别地，当我们强调资本主义民主与社会主义民主的区别时，往往强调我们的民主是实质上的。其实如果没有恰当的民主形式，那么民主的实质内容是很难体现的。但当我们要发展实现民主实质的民主形式时，又以与我们民主实质不同的第三世界发展中资本主义国家的经验教训来取同。发展中国家的民主不具有实质性，加上其他一系列原因，使其民主化欲速则不达（中国民主化历来不存在过速问题）。对后发展的第三世界资本主义国家我们极为吸纳其经验教训，而对西方发达资本主义国家的民主形式我们在事实上又力排拒之。
大凡现代化成功的后发展国家，如东亚四小龙，在一开始就是政治与经济、国家与社会二元化分离的，虽然政治上集权甚至专制，但经济上自由自主，存在着自由制度和自由市场。因为资产阶级国家必须完全放弃对社会经济领域的超常直接干预，资本（家）需要的是经济上的充分自由，“资产阶级不允许国家干扰他们的私人利益，资产者赋予国家的权力的多少只限于为保证他们自身的安全和维持竞争所必需的范围内。”［（２）］即言之，发展中国家的集权政治、行政改革优先模式是以资产阶级经济自由民主为前提的，实现了国家与社会的二元化。并且，“这种集权是非统一化的（在观念上有所差异，即存在的合法反对派），具有开放性，保证了政策创新具有高度的弹性、合理性和可操作性，又可吸收具有参与能力的利益集团加入政治系统，逐步转向民主政治。”［（３）］而社会主义中国作为后发外生型现代化的发展中国家，由于传统社会主义模式致使全体劳动者不直接占有生产资料，经济上不是直接性地体现为民主自由，就特别需要在政治上发展民主，以使政府真正切实地代表全体人民利益。特别是，中国原有政治体制是一种把政治、经济、文化等一切领域都统管起来的过分集权的体制，加之中国封建专制政治高度发达，其影响仍然很深，更需要发展民主，用政治上的民主来保证经济民主化市场化改革。总之，行政改革优先模式的前提是经济民主自由已成为既定事实。否则，在经济民主自由不能充分实现的国度内行政改革优先，就使得经济民主自由的市场化改革目标很难实现（如企业自主权很难落实）。因为国家政治管理上的民主化进程滞后大大消抵了国家经济管理民主化的措施，腐败现象的肆虐即与此有直接关系。中央向各级政府及官员下放所掌管的某些资源的权力，而没有有效的民主形式制约、防范被下放的权力运行走样变形，即政治上民主不够，致使有些掌权者敢于贪占公共资源，也致使普通公众不能、不敢抵制腐败者对公共资源的贪占。同时，普通公民在自己利益不便通过正常民主渠道予以保护时，普通公民也不是傻瓜，其中一部分人就会以变相的民主手段（行贿、请客送礼、动以色相等）来使腐败官员为自己寻租开绿灯，而双轨制导致的差价和官员对这种差价所掌有的机会性、机动性权力也使腐败掌权者有机会为给自己好处的人开绿灯。结果官员腐败与公众腐败相互促进，形成恶性循环机制。各种行业不正之风充斥，把本是为顾客或公众服务的职责也当成泛化的权力来使用了。只有在政治民主化达到能使普通公民敢于公开抵制腐败行为而无后怕、经济民主化进程达到使官员所掌握的机会性权力最少而使普通公民认为不必要通过变相民主渠道可以获得同样的比较利益、否则反倒坏事的情况下，腐败才能得到根本性地解决。这时政府官员的清廉与社会公众的良好民风就可以形成良性循环机制，就能真正通过市场竞争和个人能力（真才实学、贡献）来决定各自在市场中的地位和命运。而不是靠父母、靠庸俗关系来行事。目前中国政府行政部门权力膨胀，包揽过多事务，不肯下放给基层、企业以自主权，行政官员腐败现象严重，主要缘于民主政治发展不够，不能对行政官员予以有效制约。这不仅表现在社会公众对政府监督制约不力，还表现为作为国家最高权力机关的人大对政府的监督制约往往效果不佳。而社会主义市场经济作为市场经济一般，也须是一种社会性的民主自由经济，相应地需要政治民主化予以保证。在这里，政治民主化与经济市场化是互为因果和互为发展前提的。中国自建国以来可以说行政改革一直不断进行，在十一届三中全会以前也是如此。但由于单纯地搞行政改革，没有实现由计划经济体制向市场经济运行机制的转变，更由于没有政治民主化改革给予充分有效的保障，致使行政改革每每夭折，“放乱收死”、“简胀循环”不断周期性地发生，并对经济发生严重破坏作用。三中全会以来，尽管政治体制改革滞后，但仍然在正确的轨道上使社会主义民主政治有了很大发展，才使得经济得以较快发展。但也由于政治改革滞后而使行政改革成果不能充分得以保全，结果，政府部门干涉企业自主权，使国有企业三分之二处于明亏或潜亏之中。即言之，经济体制受行政体制的制约，行政体制受政治体制的制约，行政体制的管理行为受政治体制支配而又作用于经济体制，因而行政改革要适应经济改革和政治改革的要求和进程，行政改革优先有很大局限性，会受制于过去的政治体制而无法实现预期的目标。
再者，东亚四小龙行政改革优先模式的成功还有其他一些有利条件予以保障。正如一些论者所言，其政府的领导人大多在西方受过而具有较强的现代素质；它们背后都有一个特定的国际背景，这在一定程度上可以起到国内政治民主化的作用，即当政府腐败无能时可由该国际背景出面更替之；有一个独立的思想层执行对政府的舆论批评职能；虽然政治上专制，但或是因有过短暂的民主，或因国际上的影响，现代政治的一些基本原则是在其中起作用的；在行政体系中大量起用非政治化和专业化的知识精英充作公务员。以上诸多方面，使得东亚四小龙以及日本的政府及其行政管理在其经济发展中起到相当大的主导作用，保证着政府所实行的政策符合社会经济发展客观的要求，行政活动无不是有利于经济和社会各项事业的发展，而不是干预经济的正常运行，虽然东亚各国政府（除香港）对经济予以指导和干预，但这种指导和干预是领航员式的，而非驾驶员式的。
东亚四小龙所具备的条件其他发展中国家并不具备。一般来说，发展中国家民主化阻碍经济社会发展和导致政治动乱的条件是国家统一和强有力中央政府形成方面存在困难。如果国家统一和强有力中央政府形成方面不成问题，那么民主化就会有利于经济发展和政治稳定。许多第三世界发展中国家的实际情况却是，在国家独立后其政府权威无法施及全国，一些地区处于中央政府实际控制之外，特别是部族政治的存在；并且政府的合法性不足，内部的争权夺利致使政策制定很难切合实际，即使是正确政策也很难得到有效贯彻。因而发展经济学家M·P·托达罗认为行政管理是发展中国家“最稀缺的资源”，［（４）］即真正有效的行政管理资源在发展中国家是最稀缺的，而不是说无论怎样的行政管理对发展中国家而言都是资源、都稀缺。
有人引用经济学家阿·刘易斯的话来证明行政改革优先战略的合理性：“如果没有一个明智的政府的积极推进，任何一个国家都不可能有经济进步，至少英国作为一个工业大国的伟大成就的基础是由爱德华三世以来一系列明智的统治者所奠定的……”。其实中国封建王朝较为明智的专制统治者如汉武帝、唐太宗也使当时社会经济得到很快很大发展，但能说专制有功、能证明在现代化浪潮遍及世界的背景下行政改革优先模式的合理性吗？况且英国原始资本积累时期及其以前所采用的一系列野蛮残暴做法在目前都是不能采纳的。至于说“美国作为一个世界工业强国的出现，很大程度上是１９世纪末至２０世纪初，联邦和州政府所实施的一系列行政改革以及许多良好的经济政策的结果。德、法、日等国家现代工业化也同推行行政改革分不开”，这里行政改革之推行在美国是在既定的民主政治体制框架内实现的，实际上是政治改革优先于行政改革，因为美国独立后即确立了民主政体，并且行政改革不得威胁民主政体之运行。
西方现代化成功道路的特点，是政治发展同步于、甚至提前于经济发展，民主自由推动和保证了经济的现代化。虽然发达资本主义国家在历史上的经济转型和起飞，大都是在专制政体条件下或民主政治没有真正形成的情况下完成的。但这些是资本主义这种实质上根本不民主的国家的现代化（而中国是人民民主的社会主义国家），再者，当时的专制王权是历史发展的进步因素，且在没有国外民主示范效应压力下，新兴的市民阶级虽然在政治上无权，但经济上自由且富有。而当专制王权后来障碍资本主义发展时，任何在专制王权框架内进行的行政改革优先都无助于经济发展，结果只能是政治改革优先，确立资产阶级议会民主制政体。而在中国，企业和社会自主权的真正获得，外部民主示范效应的压力，以及自身社会内部利益分化迅速，民主要求强烈，又有两千多年封建专制传统的情况下，很难使行政改革优先战略不被异化和走样变形。
那种认为发展中国家政治发展只能是行政改革优先单一模式的论断，未免绝对化。因为政治背景、经济制度、历史传统、文化环境、国际形势及其他社会条件的不尽相同，不同发展中国家的政治发展道路和模式是多种多样的。
（二）
可能坚持行政改革优先、政治改革滞后论者认为，这样可以有利于政治稳定，而民主优先不利于政治稳定，对此需要进行现实的具体的分析。
虽然有些专制独裁政府会采取有利于经济社会发展的政策和措施，但也有相当一部分专制独裁政府会阻止改革和发展，特别是通过军事政变上台的军人政权往往更是如此。所以在专制独裁政府的统治下，预期的经济社会发展不能总是顺利进行，秩序与统一局面也难以持久。即使在专制开明政府指导下经济发展了，但是，正如亨廷顿所言，“经济增长并不能自然而然地带来政治上的进步。单纯的经济增长会使社会的政治、经济、文化结构失去平衡。突然急剧增长的财富，在无任何制约力量平衡、控制的情况下，会把一切通统变成可付费购买的商品，瓦解制度，破坏，收买权利，最终会导致整个社会的可购买化，金本位化，使社会结构崩溃和混乱。”所以，行政改革、经济改革与政治改革，行政发展、经济发展与民主政治发展应该相互促进、协同动作，诚如邓小平所言：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合，只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”［（５）］
正是由于前十多年政治体制改革滞后于经济体制改革和经济发展，使社会主义民主政治没有达到应有的高度。诚如原山东省委书记梁步庭所言：我们改革有一大弊端，不敢动政治，甚至不敢说民主，这是很危险的。……我们有的同志却总是回避这个问题。殊不知，回避民主，没有监督，再伟大人物再英明的党也保不了不会腐败，而人民的知情权、监督权、选举权得不到实现，社会也是进步不了的。他认为，伴随经济改革的深入，这个问题已日益突出出来。［（６）］
由于民主政治发展不够，导致许多不利于政治稳定的问题的出现：（１）社会对政府的监督、制约不力，结果，政府中一些部门和党政干部截留中央下放给企业和基层的自主权，敲诈勒索企业，以权谋私，索贿受贿行贿，贪赃枉法，搞权钱交易，腐化堕落等腐败现象出现。现在中国大陆已经被国际投资者和学者列为亚太地区贪污腐败最严重的国家之一。这就必然障碍市场机制的形成和运行。同时，腐败也助长物价上涨和通货膨胀，据国家统计部门消息：一些党政机关和企业、事业单位追求高消费，相互攀比，竞相购置高级轿车、高级空调，还有上百亿元的名烟、名酒消费，以及用公款吃喝、赌博、嫖娼、出国开洋荤。腐败还会败坏社会风气，扩大社会分配不公，极易引起群众不满。特别是，企业中一些党员干部腐败现象也很严重，侵害职工利益，挫伤了工人、干部和技术人员的积极性，严重者工厂倒闭，职工失业。
（２）体制民主性不够，会造成个别野心家、阴谋家争权夺利，容易闹派性。单位内耗一般表现为对立宗派对权、利的明争暗斗，主要缘于民主不够。如果真正通过民主选举领导，那么人人都会将主要精力用于工作，提高成绩，以便使众人信服而设法当选或升任，而不以工作为主要考虑，专事投机取巧、拉帮结伙的人，群众一旦发现，就会远离他或将其罢免。
（３）政治民主不足，决策化民主化不能予以保证。“左”和右为什么不时左右着我们的政策，主要是由于民主不够，由领导人为民作主。如果政策都以民意民愿为依据，分歧就会少，也不会一时走一极端了。政策稳定是政治稳定的一个重要方面。
（４）出现“伯乐相马”式的选拔方法，进而造成任人唯亲、宗派主义、裙带风，年轻有为的优秀人才难以脱颖而出，平庸无能之辈得到提拔，干部队伍素质不够高，甚至出现跑官、要官、买官、卖官者。结果，有才有德者难以进入权力系统，无才无德者把持并滥用权力。
（５）政治民主不充分，只靠宣传和为民作主的清官政治，很难行得通。结果，因官员腐败的示范效应，使自我感到被欺骗和剥夺的大众气不顺，他们与以权谋私者横向比较而产生严重失衡心理，所以怨气牢骚十足，这就是在生活水准较以前大为提高却出现“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的原因。而政治稳定的层面之一就是社会政治心理稳定，而目前人们对官员并不信服，腐败影响了民心向背。
（６）社会成员缺乏群体责任感，以权谋私，行贿寻租，仅仅是为了个人而不考虑自己所在的群体，进而造成整个社会凝聚力缺乏，如一盘散沙。但在民主充分的国度中，个人利益的获得和满足，往往很难通过行贿来达到，需要的是依靠群体整体的力量，该群体成员团结一致，争取有利于自己所在群体从而有利于自己的政策。
（７）政治体制民主性不足，人们的政治参与热情在很大程度上被扼杀。由此而产生了表面上的政治冷漠、麻木不仁、明哲保身，而一旦有某种风吹草动，则大肆发泄一番，表现出极强烈的政治参与。可以说，改革以来，除了由于拜金主义影响外，见死不救，遇歹徒作恶不闻不问甚至纵容以便看热闹，这与我们政治民主不够、缺乏有效完善的参政渠道、社会公众无主人感，并因而造成政治冷漠有关。因为很明显，当事人对其未能有效行使自己民主权利而成立的地方政府治下的社会越乱，就越感到幸灾乐祸般的报复心理，特别是在没有从现政府政策得到多少好处时。相反，如果各级政府长官都能进一步做到真正民选，而非徒走形式过场，人们就会增强除暴却恶的责任心、主动性、使命感和崇高感。因为人们自我感到能决定官员的任免，不会把个别歹徒当一回事（而原先可能还担心歹徒如此猖狂可能有可恃后台），并且增强公民对政府的认同感而为支持民选政府而对反政府及其规范的人（如歹徒、自由化分子）公开斗争。届时歹徒就会象过街老鼠，人人喊打。人们就会容不得人群中的“害群之马”。同时人们也敢于对政府官员的腐败行为进行斗争，甚至公开、面对面的斗争，因为意识到腐败者对其利益侵犯剥夺的人们有能力、有办法将腐败者通过合法手段清除出政府序列，人们也不会因此而存在怕得罪人、怕报复心理。不仅如此，人们也能进行有效的自我约束和管理。社会对政府控制的民主程度与社会自我控制的有效程度成正比，社会对政府权力的制约是政府有效控制社会的前提。诚如毛泽东所言：“没有广泛的人民民主，无产阶级专政不能巩固，政权会不稳。没有民主，没有把群众发动起来，没有群众的监督，就不可能对反动分子和坏分子实行有效的专政，也不可能对他们进行有效的改造，他们就会继续捣乱，还有复辟的可能。”［（７）］而各级政府官员面对来自社会的增强了的控制，不得不着力自觉地加强政府自我控制。即言之，民主政治的发展，蕴涵着政府与社会之间双向合作精神，并对社会政治的发展达成某种共识。政府获致来自社会的更大程度的认同并自觉做到为社会服务而成为真正的公仆，社会才能为政府提供必要的支持和要求，从而使政府与社会相互间形成去恶扬善的良性循环关系机制，杜绝恶性循环关系机制，使政府与社会在真正意义的对立统一中实现和谐、协同发展。
加快民主政治发展，有助于争取民心，取信取力于民，重树中央政府的权威，增强人民对政府的支持和理解，共度改革难关；有助于实现法治，以法治国。民主与法治是一枚硬币的两面。只有民主发展了，“有法不依、执法不严、违法不究”的情况才能得以根本改观。法治是一个国家社会最重要的稳定器，有助于克服人亡政息。现在世人对邓小平身体状况的关注和邓去世后的忧虑，恰恰说明了民主政治不够发达而存在有人亡政息的可能性。
加快民主政治发展，有助于消除“诸侯经济”，形成统一的国内市场，消除“上有政策，下有对策”这种对民主集中制原则的侵犯行为。因为经过真正民主而集中起来的民意（如中央大政方针和具体政策）是坚决反对地方官员对其加以忽视和损害的，更反对地方官为显示一己政绩而作出的缺乏长远意义、劳民伤财的决策。教育投入为什么在各地中太少，主要是各地盲目攀比政绩、把经费用在短平快项目上，而要求发展教育的公民（包括人大代表）对这种土政策制约不了。在人民代表的命运（工作、生活等）主要由行政官员掌握的情况下，代表很难真正切实地监督、制约行政官员的。特别是“诸侯经济”孕育着“诸侯政治”的胚胎，加上乡土观念、任人唯亲所形成的地方连带关系，缺乏自治传统、却有封建割据的，境外敌对势力的插手，不利于国家领土主权的完整。并且因民主不够，“县官不如现管”是一典型的人治观念体现，如果推而论之，那就是“省官不如县现管”、“中央官不如省现管”，这就难怪我们的中央政策权威越往下层推行其效力就越递减了，也难怪凝聚力很难在和平时期（遇到外族入侵、民族危亡时除外）有效地形成了，更会形成所谓政府机构改革的“两难处境”（下放权力、转变职能与随之而来的某些方面失控问题）。
民主政治加快发展，可缓和因政治参与要求扩大而造成的矛盾，真正做到相信群众、依靠群众、服务群众，从而增强政治一体化。否则，即便是在权威主义政权制度下推进了经济高速发展，如果这时不相机发展民主政治，不吸纳社会利益集团、扩大政治参与，并由此导致社会分配严重不公，便会引发动乱，如巴列维时期的伊朗。亨廷顿对第三世界新兴国家作出的总体评价是：相对于并存的西方发达国家，第三世界新兴国家（除若干共产党国家外）从传统到的过渡时期就是一个克服社会动荡和防止政治衰朽的历史阶段。动荡和衰朽的根源不是这些国家的贫困和落后，而是他们致富和发展的欲望。经济的发展，集团的分化，利益的冲突，价值观的转变以及民众参与期望的提高，这些急剧的变化远远超过了政治体制的承受能力，导致了社会的紊乱。所以，必须相机发展民主政治，进行政治改革，吸纳社会各阶层参与政治，以增进政治稳定、提高权威合法性。目前也已面临这种紧迫的情况。
发展民主政治，可能会出现不时的小乱（尤其在开始之机），但小乱可起到“兼听则明”、“忠言逆耳利于行”之功效，避免日积月累形成的致命般的大乱爆发，可以在矛盾一出现就注意防微杜渐，防止积重难返。
有人以亨廷顿《变化社会中的政治秩序》为根据，认为发展中国家应推行行政改革优先的政治发展模式，实行政治改革优先模式不利于政治稳定。其实，亨廷顿可以说是一个保守的政治学家，他以稳定为最高价值追求、最高标准的论述对于片面。在该书中他未能区分进步的动乱（革命）和反动的动乱，研究的是第三世界国家的政治发展而不是社会主义国家，第三世界国家的情况与中国很不相同。不能无根据、似是而非地将他对第三世界五六十年代的结论应用于当前中国的政治发展中，况且其结论对九十年代的第三世界本身也不一定全适用。近年来泰国、印尼、马来西亚等东盟国家经济增长势头看好，黑南非实现了民主化。还有亨氏所说的导致第三世界国家政治动荡的民主政治改革，与其说是民主，倒不如说非民主，其政治体制的民主性很难与社会主义国家相比较的，这些国家的实质性权力实际上仍然控制在少数人（或群体）手中。后来亨廷顿本人也对自己的观点进行修正，认为权威主义只能是一短暂的权宜之计，民主制度是最可取的政治制度。
可以说，原苏联东欧剧变的一个至关重要的原因在于民主政治不发达、不真实，苏联的政治改革先行于经济改革，但先行的政治改革的民主成效很低。近十年来非洲民主化进程及其所造成的某种灾难性后果也不应成为我国发展民主政治的思想障碍和心理障碍。
人们很容易看到政治改革滞后、行政改革优先的国家取得经济社会发展和政治稳定的情况，其实在民主制度下取得这些成就的也不乏其例。维持稳定民主制度的印度经济也开始逐渐发达起来，原来只是因为固守计划经济体制，加上基础不好（曾是殖民地国家），人口较多，而一直发展很慢，但近年来这种情况有了改变。其他如委内瑞拉、哥斯达黎加、土耳其、马来西亚等国民主制度都促进了经济发展和政治稳定。二战后在民主政治体制下取得经济发展和政治稳定最成功的是日本，虽然日本首相近年来不断更换，但因民主政治形式发达，并不影响其经济发展和政治稳定。
在现代资本主义国家，由于战后工农业和科技等的迅速发展，经济问题日益复杂严重，产生了诸多需要政府解决的新的社会问题，行政功能大为膨胀（相对于以前“守夜警察”职能而言）。但这有一前提，即在此前政治体制民主化已经成熟、定型，能有效地抵制行政改革、行政方面的不当决策，并且行政首脑（总统或首相）是由普选直接产生的，不同于发展中国家。在中国，由于政党制度不同于西方，共产党执政不能动摇，而非平等竞争的两（多）党制（因其不适合中国），所以行政与政治还没有实现二元化的分离，故其公务员制度不能采取西方文官制度中的“政治中立原则”。即言之，行政在中国脱离不开政治，行政本身就是政治活动的一部分，在很多人心目中“从政”就是当官，主要是当有实权的行政官。在中国，行政改革优先、政治改革滞后，必然使行政改革目标被异化，现在已经进行过的政治改革、行政改革、经济改革的经验就说明了这点。
有人，中国自建国以来经济的兴衰随着政治的起伏，几乎每隔小到５年一个循环，而且呈明显的周期性。中国几千年封建王朝“周期律”（黄炎培提出）的经验教训，建国以来我国社会主义建设的经验教训（尤其是忽视民主法制建设），无不启示着我们以积极的态度对待当前中国的政治发展。否则，长时期地处于政治转轨时期（以渐进稳定为借口），而无紧迫性和创新，改革初期的良好冲力效应就会递减，特别是民主不足而引起的腐败官员参与改革政策的制定和实施，就会使改革最后形成“改而不革”局面。而通过发展民主政治可以最大限度地消减腐败，真正按照“四化”标准选贤任能，因为“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人”［（８）］。同时，这也是反和平演变的需要。
“压倒一切的是稳定”，这是邓小平在１９８９年政治风波前后强调的话，不能在动乱已经过去，需要加快发展时死抱着不放，所以邓小平后来在１９９２年南巡谈话中强调“发展才是硬道理”。并且，正如邓小平所言：“中国要出问题，还是出在共产党内部”，而不是出于共产党之外的社会公众。发展民主政治不必忧虑民反。
改革开放以来中国人在经济实力、生活水平、民主意识、参政热情与要求、文化水准、通讯传播条件、闲暇时间、社会利益结构分化、社会组织等方面都有较快较大的发展或提高，这些为加快民主政治发展提供了重要的支持条件，限于文章篇幅不加以展开了。当然，理论上民主政治优先战略可行，但为保险慎重起见，可以采取政治改革与行政改革、民主参与与效率集权取向同等对待即并重的战略模式，而不宜一味搞行政改革优先模式。
总之，单纯以行政改革优先为重，忽视政治改革，在现今阶段，从道德判断而言，不符合社会主义国家政权的人民民主性质的内在规定性，是对人民民主权利的不尊重；从科学判断而言，不利于中国市场经济和多元社会的发展及现代化战略的实现，从而也不利于国家政权的稳固。在目前中国，从经济发展要求来说，适应社会经济自主要求的行政改革具有直接性意义，但从行政改革触及政府官员利益，致使其中某些人抵制行政改革和经济改革、不能从根本上解决腐败问题，从而很难实现经济自主和政治稳定而言，政治改革更具有根本性和关键性。政治改革是治本，行政改革是治标。只有通过政治改革来强化、优化对政府的监督制约，才能较好地保证行政改革和经济改革的既定目标之实现。这就要求我们在实施行政改革和经济改革措施时，必须同时考虑假以相应政治改革措施予以协调、配套和保证；使行政改革的每一项、每一步措施都有政治改革措施来防止其走样、异化。不宜使行政改革与政治改革分开或分阶段来搞，不宜重此轻彼。否则，行政改革和经济改革目标会因制约机制不力、乏效而异化，甚至使改革进退两难（诚如经济学家吴敬琏所言，腐败官员既不希望继续深化改革，也不希望回到改革前旧体制），不了了之。这在现实中是不乏其例的（如几次机构改革的反复）。这就是我们在许多问题上遇到的不放不活、一放就乱，既想管好而又管不好，也无力管好的深层因源。实施政治改革与行政改革并重的政治发展模式，已是当今中国时不我待的客观需要。
注释：
（１）参见田穗生、李广平《政治发展模式选择与行政改革》，《社会科学》１９９３年第４期；臧乃康《论政治发展中的行政改革－－兼论行政改革与政治改革的关系》，《社会科学》１９９４年第３期。
（２）《马克思恩格斯全集》第３卷第４１２页。
（３）钱乘旦主编《现代文明的起源与演进》，南京大学出版社１９９１年版，第３６５页。
（４）M·P·托达罗《第三世界的经济发展》下册，中国人民大学出版社，第２２１页。
（５）（８）《邓小平文选》第三卷第１６４、３８０页。
（６）见《南方周末》１９９３年１月２９日。
（７）毛泽东《在扩大的中央工作会议上的讲话》。
