公权力运行宽容与公民理性政治参与的实现

摘要：民主的核心是公权力与私权利的良性互动。在政治文明渐浓的今天，公民权利日益觉醒，公权力运行宽容将成为公民理性政治参与的重要驱动力。通过公权力运行宽容和化制度设计为公民理性政治参与的实现提供一个优化模式，使公权力与私权利在宽容理念指导下实现良性互动，从而加速和推动政治文明进步，已成为必然。                  关键词：公权力；宽容；政治参与                 在政治文明不断发展进步的今天，民主、民本、民生已开始成为新闻媒体概括当今时政的主流话题。与之相伴的“公民权利觉醒”、“参与”、“维权”等词句也常常在报纸杂志上悦人眼目。作为一个不争的事实，公众力量广泛深入地影响并介入当今中国的国际关系和社会政治生活。民主政治以不可阻挡之势步入了百姓生活，“政治参与”不再是理论界的奢侈品、人民代表的独占物，普通民众的话语权业已成为国家政治运行的重要影响力量。面对政治文明时代不断增长的公民政治参与，公权力当以怎样的姿态回应，以确保公民的政治参与的理性化是一个亟待解决的现实课题。                 一、公权力运行宽容：民主政治的内在属性                 当今世界，建立民主政体的国家很多，但真正运作成功的却十分有限。原因就在于许多国家只是在正式制度上建立了民主政治，却未能实现民主政治运作，主要表现为公权力运行不宽容。“宽容”一词，按照《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，是指“一个人虽然具有必要的权力和知识，但是对自己不赞成的行为也不进行阻止、妨碍或干涉的审慎选择”[1](P820)。宽容实际上是一种放弃，是有权力的人放弃把他认为合适的生活方式(如信仰、行动偏好等)强加给其他人[2]。在政治学或宪法学领域，宽容用来特指政治宽容，即不同政治主体之间的相互容忍，是一种以价值多元化为根据的、以民主协商、平等对话以及和平竞争为主要活动方式的政治实践活动。它首先意味着对现实主体和价值多元化的承认，其次意味着对不同主体之间平等地位的尊重；复次，意味着对不同价值标准的客观理解；最后，也是最重要的，意味着对自己价值标准的信念执著[3]。                 公权力运行宽容是民主政治的表现，是宪政体制下公权力配置与行使的开放化和规范化的统一。公权力运行宽容反映了民主政治的内在属性：                 首先，在民主政治体制下，公权力的配置体现了宽容精神。民主政治的前提是宪政的建立与发展，同时民主政治也是宪政的核心。宪政建立的过程既是权力斗争的过程，也是权力妥协的过程。宪法本身就是妥协的产物，例如美国宪法的诞生就是各州代表相互宽容与妥协的产物，“参与立宪的利益(或利益集团)是多元的，立宪的过程必然是一个协商和妥协的过程，由此产生的宪法必然是一个多元利益相互妥协的产物”[4](P7)。在民主政治体制的建立和发展中，公权力在国家机构以及公共团体之间的分配，必然反映各种政治力量的相互宽容与妥协，这在前资本主义的政治生活中是不可能存在的，专制社会的政治从来是不宽容的，常常伴随暴力强制和血腥残杀。因此，公权力如何分配，公权力配置是否体现政治宽容就成为区分专制政治与民主政治的原则界限。                 其次，民主政治的实现要求公权力的行使贯彻宽容精神。民主政治的最高原则是主权在民，即“一切权力属于人民”，而要使“一切权力属于人民”获得实现，就必须以宪法的形式对“一切权力属于人民”予以确认和保障，并通过宪法和法律将人民享有的一部分权利转化为公权力。国家法律的颁布和实施，国家机器的设置和运行，实际上就是公权力产生和行使的过程。近代国家的公权力是人们基于契约将个人权利让渡给国家的结果，“任何国家权力无不以民众的权力(权利)让渡与公众认可作为前提的”[5](P62)。因此，公权力的行使必须体现人民大众的权力意志，最大限度地整合具有差异性的资源，体现出事实上的平等与广泛参与性。在权力运行中，人民大众的权力意志应具有对施行政策的最终否决权。这里所体现的宽容表现在司法上，是对善良违法者持宽容态度；表现在行政执法上，权力行使者应坚持公共利益与个人利益协调一致和循序渐进的原则，在行政执法中兼顾行政目标的实现与民众的可接受性，宽容和审慎地对待行政相对人，最大限度地保障行政相对人的参与权，增加执法的程序因素，同时在执法方式上也应从原来的刚性执法变为刚柔相济，引入非权力化的柔性执法方式，如采取行政契约、行政指导、协商、说服等非强制手段，以达到政府与民众的和谐。                 当然，公权力的宽容并不是无界限的，无界限的宽容必然造成纪律、秩序的破坏，最终挑战公平正义，损害公民的民主权利，破坏民主政治。宽容的界限在于尊重社会主导价值观和不危害国家利益，而宪法正是界定公权力宽容限度的规则体系，宪法既规范公权力的滥用，也规范公权力的过度宽容。                 二、公权力运行宽容：推动公民理性政治参与的驱动力                 公民理性政治参与是指公民通过各种合法方式参与社会政治生活的过程，它以直接或间接的方式影响政府的政策和决策，包括各种利益表达、利益维护等行为。公民的理性政治参与是民主政治的应有之意，而要驱动公民的理性政治参与，公权力运行宽容发挥着重要作用。事实上，公权力如何对待公民的政治参与行为，直接关系到公民政治参与的方式、热情，并影响着公民政治参与的扩大。在此，公权力运行宽容将成为推动公民理性政治参与的重要驱动力。                 首先，公权力运行宽容有利于保护公民理性政治参与的热情。公民理性政治参与的程度是一个国家民主政治发展水平的标志，公民广泛地参与政治活动，才能推动社会的政治文明。而公民政治参与具有自愿性，公民参与政治的权利由公民自行决定放弃还是行使。公民政治参与的积极性取决于公民政治参与的热情。公民政治参与与公民切身利益密切相关。公权力对公民的利益表达行为、维护权利的行为采取宽容的态度，则有利于保护公民政治参与的热情。“当各种不同利益群体表达利益的要求及其实现利益需要的渠道被阻隔时，社会成员就会产生挫折感、不满感，甚至不安感和恐惧感，从而形成政治冷漠心态。”[6]                 其次，公权力运行宽容有利于提高公民理性政治参与意识。人的任何行动都受思想意识的支配，公民理性政治参与意识决定和影响着参与的方向，决定公民政治参与是否是理性的、有序的。当前公民政治参与中，有许多公民不是出自公民的社会责任感和权利义务的认识，而是一时冲动、发发牢骚，或仅仅是为了维护私利，参与的主动性、自觉性差；还有相当数量的公民对政治参与态度冷漠，这些都是公民政治参与意识不强的表现。而公民政治理性参与意识的培养和提高是全社会的责任，也是政府与公民互动的结果。因此，政府应通过多种途径加强对公民参与意识的培养，这其中公权力运行的宽容发挥着重要作用，而对公民的权利诉求，公权力只有宽容运行才能更好地培养公民的主体意识、权利意识和责任意识，最终促进公民理性政治参与意识的提高。                 再次，公权力运行宽容有利于营造公民理性政治参与的宽松环境。扩大公民的政治参与，需要营造一种宽松的民主政治环境作保障，让各社会群体都能通过理性化、制度化的途径，发挥政治参与的表达功能，将他们各自的利益要求输入到我们的各个决策系统，以影响决策的结果。如果对公民的利益表达和维权行为动辄用“破坏稳定”、“非法组织”等名义简单予以压制，则必然造成公众对政治的疏远和恐惧感，造成公民对政治参与的冷漠；而只有尊重不同利益主体的诉求，充分保障公民的民主权利，公权力在对待公民的群体行为时严格依法定位，宽容对待私权利，才能营造宽松的氛围，使公众增强对政府的信赖感，从而促进公民的政治参与。                 当下，我国公民的政治参与方式主要有以下几种：1.代表参政，由人民选出代表代替自己对国家时政发表意见、建议；2.信访参政，民众通过国家机关设立信访机构表达意见；3.激进民主，即公民通过游行、示威等群体行为表达意见；4.民主，即公民通过互联网等化通讯设备发表意见。学界将代表参政称为议会制民主、间接民主，将激进民主、网络民主等称为直接民主、参与制民主。代表参政、信访参政作为政府主导的参政模式，目前制度设计较为健全。而必须引起公权力广泛关注且不能回避的则是激进民主、网络民主等直接民主。直接民主是体现公民当家作主地位的重要手段，运用得好可以实现公民民主参政地位，运用得不好，则会导致社会秩序的混乱。可是，公权力在行使时如何把握好这个度，则并非易事。施之过严既会侵犯公民的权利，也会导致公民的政治冷淡；施之过宽又会因权利行使过程中可控性差而导致社会的秩序混乱、社会动荡。在此，应当通过推进制度创新和观念改变，通过公权力运行宽容来驱动和加快社会治理向多层次、复合化民主政治转型，实现公民政治参与理性化、有序化。                 三、公权力与私权利良性互动：公民理性政治参与的实现途径                 公民的政治参与是公民通过一定方式影响政府决策的过程，也是公民行使权利的过程，公民权利与国家权力的相互作用构成公民政治参与的内容。公民政治参与既具有增强国家政治能力的效果，也具有分散和制衡国家权力的效果，因此，公权力与私权利的良性互动则双赢，恶性对立则两伤。从这个意义上说，公权力运行宽容和公民的理性政治参与过程也是公权力与私权利良性互动的过程。就一般而言，公权力与私权利的基本关系是：私权利产生公权力，公权力保障私权利，私权利与公权力相互制约。在这一基本关系中，私权利是本原，公权力则来源于私权利的让渡。人民是一切权力的享有者。但是权利的无限会成为权利行使的桎梏，人民为了更幸福地生活，不至于在无限权力争斗中彼此消灭，便通过制定宪法、法律的方式将本来属于自己的却容易侵害自己的权利行使那部分——权力，授予给国家、政府代替自己行使，于是产生了公权力。人民又以法令的形式将那些容易造成权利侵害、影响幸福生活的行为予以明确禁止，将其称之为“违法”。没有禁止的行为便都是合法的。此外，人民还担心授予出去的权力(公权力)反过来侵害自己，就用法律划定明确的运行界限。然而，扩张性似乎是一切权力的本性，“政治国家从市民社会中产生出来，却又成了凌驾于市民社会之上的统治力量”[7](P283)。“如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁与压迫。”[8](P356)这就需要对公权力进行制约和控制，而有效制约公权力的最好办法就是以私权利制约公权力。以理性的对话整合冲突，关注私权利的基本需要和要求，任何社会问题都会迎刃而解。“只要一个现存的法律制度满足了人们的基本需要和要求，社会就会认为该制度是正义的，或者至少是合理得能让人们容忍。”[8](P308-309)                 在私权利制约公权力的同时，也要求公权力对私权利给予保障和协调，即赋予公权力以必要的权威。“在多元权利对公权力的分割、平衡和制约的同时，强化多元化权利的自主自律发展以及与公权力的互动合作，通过民主参与，使公权力为权利和公益而合理有效地设定和运行，进而赋予公权力以稳固的权威性和合法性。”[9](P260)人类社会发展进程中经历了以崇尚个体自由的“夜警国家”向以社会为本的“福利国家”的过渡。面对由人组成的社会，公权力不能仅仅充当社会秩序维护的“守夜人”，还必须为个人无力担当的公益事业建设、人类共同福祉的发展，尤其是私权利的保护提供帮助。在现代社会当中，公权力与私权利的关系不再是简单的管理关系、命令与服从关系，而是一种服务与合作的信任关系。然而，反思我们对待公众群体行为等私权利保护问题的态度，公权力一直没有脱离“管理论”，即以权力执行为本位的秩序行政观的思想图景。这种行政观的核心价值取向就是公权力如何限制、规范私权利的行使，这是一种以身份的不平等为代价的法治形态：公权力处于绝对的支配地位。                 现代政治要健康运行，需要增强私权利与公权力之间的沟通与互信，这样的沟通和互信越多越理性，政治运行就越安全越公正。在这里，关键问题是公权力对私权利的合理诉求进行理性回应。回顾传统中国发展的，农民起义推动了历史的发展，也反映出我们民族历史进程中私权利对公权力的冲突与对立。其间矛盾的解决始终是“革命式”的，中国历史曾多次走上代价高昂的革命路径，在很大程度上就与公权力运行缺乏宽容有关。这种方式虽然有助于革命的彻底性，但是其负面影响是巨大的，总是伴随以社会的急剧动荡和社会财富极大浪费以及民不聊生为代价。       与之相比，虽然英国资产阶级革命是以和贵族的妥协包容，保留封建王权为代价，却是换来社会的平稳过渡，其负面影响比较小。的经验告诉我们，理性的民主社会，公权力运行应当通过设定一种稳定的制度，以防止、减轻这种冲突与对立。这种稳定的制度，我们可以称之为“社会减震系统”，减震系统的核心应当是让民众尤其是那些处于私权利与公权力冲突中的人有表达意愿的机会，建立保障公民参政议政意愿的表达机制。                 新时期我国的实践已经表明，公权力与私权利之间越是能经常沟通互信，越是易形成良性互动关系。在当今，公民意志表达的顺畅，实际上有助于建设一个发达和高效的政治文明。令人担忧的不应当是公民意志表达采取何种形式，公民的参政议政心理的麻木当是最令人担忧的。2003年末2004年初在广东出现的非典疑似病例，广西等地相继出现的禽流感疫情，政府迅速向社会通报疫情，不隐不瞒，及时采取防范措施，社会并未出现恐慌，公众心态平静，社会秩序井然，可谓公权力运行与公众权利保护良性互动的结果，这一经典范例为公权力在公众“表达自由”领域的宽容运行提供借鉴与信心。事实上，奥运圣火在海外的传递时，正因有海外华人民间力量的群体爱国行动与国内民主的交相辉映，圣火传递才不致被“藏独”分子破坏，因圣火传递而聚集起的爱国主义热情也震撼了世界。                 在公权力运行宽容框架下，公权力与私权利之间的良性互动既是公民理性政治参与的前提，又是公民理性政治参与的途径。因为，公权力与私权利之间的关系是民主政治永恒的主题之一。而我国当下诸多社会矛盾和问题的出现在很大程度上就是因为二者关系未能很好地理顺。正如著名法学家江平所言：“私权利日益觉醒和扩大，而公权力仍然保持着干预和管制力量，这就构成了转型社会里公权力和私权利的必然冲突，甚至在某一个时期，某一个时段更尖锐，这是客观造成的。”那么如何消减公权力和私权利的冲突，回应“政治文明”建设呢？其主要内容是要求公权力依照法治规律运行，不仅防止公权力违法行使侵害公民合法权利，更要防止公权力合法行使时对公民合法权利的侵害；同时，还应努力建设服务型政府，、增进公民福祉、保障公民权利，公权力为私权利——公民参政权的行使创造条件。可见，公民权利与国家权力之间的关系协调和利益平衡问题事实上也就构成了公民政治参与的重要内容。对此，要在法治框架内不断调适和修正私权利与公权力之间的关系，竭力调适个性与共性、公域与私域、普遍利益与特殊利益之间的矛盾和冲突，以使国家与社会及其公民之间达到某种妥协与均衡，这样的调适和修正在最本质的意义上，表现为法律至上，法律之治。公民理性政治参与的过程也是公民在法治框架下通过一定方式影响政府决策和依法管理国家事务的过程。只有公权力与私权利的良性互动，才能实现公民的理性政治参与，从而推进民主政治建设，扩大国家政治能力。换言之，公民的理性政治参与来自对政府的宽容并能增强政府政治能力，而政府的宽容反过来会防止公众的政治冷漠，从而进一步促进公民的理性政治参与。                 四、公权力促进公民理性政治参与的保障机制                 公权力宽容地对待公民的政治参与，要求建立相应的保障机制，一方面要保证对公民政治参与的扩大，另一方面也保证公民政治参与的理性化、有序化。仅有参与的扩大化而无完善的法治保障，将会使公民的政治参与发生变异，政治的相对平衡就会被打破，政治参与就可能成为政治秩序的破坏力量。党的十七大报告强调，要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。因此，促进公民的政治参与要建立和遵守法治秩序，实现公民政治参与的理性化和法治化。当前，应加强制定有关公民政治参与途径的立法，扩大和完善公民理性政治参与的渠道，构建与公权力运行宽容相适应的保障机制，其中主要要做好如下几个方面工作：                 第一，坚持和完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度等公民政治参与的基本制度。首先，实现公民的政治参与，人民代表大会发挥着至关重要的作用。因此，一方面，应加强人民代表大会的职能建设，努力使人大及其常委会真正履行立法权、决定权和监督权，完善人大的各项工作制度，如提案审查制度、质询制度、表决制度等。另一方面，应完善和落实选举制度，增加人大代表选举的公开性和竞争性，同时扩大公民参与人大立法工作的渠道，健全旁听和听证制度以及重大决定和人事任免的事前公告、公示制度。拓宽人大代表联系普通民众的管道，保障人民群众意志的表达。其次，应充分发挥民主党派和人民政协的参政议政作用，健全重大事项向民主党派征询意见制度、加强政协提案工作等，通过民主党派和政协委员听取所代表的利益群体的意见和呼声，尽可能地使广泛的社会阶层参与到政治生活中去。                 第二，健全和完善政府信息公开、听证和专家咨询制度。首先，信息公开是公民政治参与的基本条件和前提，没有信息公开，公民就不了解政府决策的根据、形成过程和预期目标，就很难对政府的决策进行评价，提出自己的意见、建议。当前应认真贯彻《政府信息公开条例》，完善网站建设和新闻发布制度，坚持以公开为原则，以不公开为例外的原则，主动公开涉及公民切身利益或需要公众参与的事项，以保障公民的知情权和参与权。其次，听证是国家机关在作出决定前，公开举行听证会，广泛听取利害关系人意见的程序制度。听证包括立法听证、司法听证和行政听证。当前，听证需要进一步扩大听证的适用范围，扩大听证代表的广泛性，使各方面的意见都能得到表达。再次，建立专家咨询委员会制度。针对不同行业、不同领域，建立各种专门的咨询委员会，让专家与政府官员一道参与决策，能够有效确保公民对决策制定的影响。                 第三，完善新闻媒体的立法和政务建设。首先，新闻媒体作为信息传导的介质，是公民和政府通过信息公开管道实现交流与沟通的公共平台。其中网络媒体以其更大的代表基数，在反映公众意见方面具有独特的优势。“没有新闻媒体的平台，公众意见必然无法得到畅通的表达。没有了意见表达与交流，任何经宪法宣布了的政治参与、利益表达、舆论监督等公民的自由和权利只不过是一种点缀。”[10]当前应完善新闻媒体方面的立法，优化媒体环境，保障新闻媒体的沟通功能和正确的舆论导向。其次，还应加强互动式的电子政务建设，完善政府网站的信息交流平台，充分实现公民的利益表达。                 第四，推动民间组织的发展。“为了实现自主和互动，解决各种依靠政府不能解决的问题，保护自身权利和应付社会困境和危机，人们就需要以利益和志趣为纽带而自发组建各类民间组织，包括各种学会、协会、联合会、商会、基金会、促进会等等，从而成为与行政组织、经济组织、事业组织相并行的第四大组织体系(或第四权力)。”[11]这些民间组织是独立于国家政府力量的非政府组织，他们通过展现社团功能来推进社会多元化，“他们以群体形式进入国家政治生活并展现民主参政和监督制约功能”[11]。大力推进民间组织的建设不仅有助于提高公民政治参与的质量，也有助于构建国家与公民的良性互动，推进社会政治文明。                 总之，公权力运行宽容及公民政治参与理性化、有序化的实现，不仅是我国和谐社会建设的题中之意，而且也是支撑我国社会经济持续发展的重要制度保障。和谐社会决不是没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决利益矛盾和化解利益冲突，并由此实现利益均衡和和谐发展的社会。                                  [1]戴维·米勒.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社，2002.                 [2]保罗·利科.宽容的销蚀和不宽容的抵制[J].第欧根尼，1999，(1).                 [3]李德顺.宽容的价值[J].开放时代，1996，(1).                 [4]王希.原则与妥协：美国宪法的精神和实践[M].北京：北京大学出版社，2000.                 [5]卓泽渊.法治国家论[M].北京：中国方正出版社，2001.                 [6]王国维，王瑜卿.扩大公民有序政治参与的根本途径[J].北京联合大学学报(人文社会版)，2006，(1).                 [7]马克思恩格斯全集，第1卷[M].北京：人民出版社，1972.                 [8]博登海默.法———法及其方法，邓正来，姬敬武译[M].北京：华夏出版社，1987.                 [9]马长山.国家、市民社会与法治[M].北京：商务印书馆，2002.                 [10]成协中.公众参与的模式选择与实施机制[A].罗豪才主编.行政法论丛，第10卷[C].北京：法律出版社，2007.                 [11]马长山.法治进程中民间组织的公民性塑造功能及其实现[J].北方法学，2008，(3).