浅析我国地方政府上下部门对口衔接模式的选择

　　关键词：纵向组织结构  职能配置  模式选择?
　　论文摘要：文章从我国地方政府纵向部门关系入手，讨论了调整政府职能与组织结构的关系，指出：要根据各地方政府面临的不同情况，选择不同的 模式，以实现上下对应减政增效，达到优化政府组织结构、提高行政效率、节约政府运行成本的目的。?

　　在目前行政体制下，行政体制的改革可以分为横向和纵向两个方面。在以往的改革过程中，我们对横向改革比较重视，改革目标也已基本明确，但纵向改革依然不够明确，也存在 不合理之处。笔者从我国地方政府纵向部门关系入手，讨论如何调整政府职能的配置与组织结构的关系，寻求提高政府运行效率和创建人民满意政府的办法。
　　1 目前存在的问题及原因
　　1.1 纵向组织结构设置问题
　　1.1.1 在设置上存在“桶式结构”，设置不完备。这种结构表现在不同层级的政府在纵 向间机构设置上的高度一致。通俗地讲，就是在这种模式下，每一级政府都管理大体相同的事情，在设置上表现为“上下对口，左右对齐”。行政层级依照等级层层细化，上面有某一政府部门，下面有对应的下级部门，简单地进行一对一的设置，没有体现出不同层级政府的 功能和特点。这种结构产生的原因主要在于计划体制下中央既要集中控制社会的资源，又要让地方有自主的空间。这种结构模式在当时发挥过非常重要的作用，但在目前的市 场经济环境下，类似“全能型”的政府就阻碍了国内统一市场的形成，也是机构改革一直停 留在反反复复的“加减运算”的根本原因。
　　1.1.2 政府层级过多，不符合组织结构扁平化的趋势。现代组织理论主张以扁平化 的组织结构来提高组织的运行效率，其中一个观点即是纵向管理层次简化，削减中层管理者，缩短管理链条。联系目前实际，依旧是市(地级市、地区、自治州、盟)管县的行政体制，存在着5个层级的政府，即中央政府——省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)—— 地级政府(地级市、地区、自治州、盟)——县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)——乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。这样过多的层 级会引起很多的问题，如政府信息在传递过程中出现失真和沟通成本过高，中层政府容易对 权力进行截留和影响基层政府的活动主动性、积极性，难以适应迅速变化的市场环境等。
　　1.1.3 机构总量多，管理分散。层级的过多和机构纵向一一对应，就会使本地区地方政 府的机构总量过多，分工过细，而分工过细又会出现管理漏洞。目前，地方省、自治区政府工作部门为40个左右，直辖市为45个左右；大城市政府工作部门为40个，中小城市分别 为30个和22个左右；自治州为25个左右；较大的县政府工作部门为22个左右，中等县和小县 分别为18个和14个左右。我国地方政府机构在数量上远多于其他市场经济国家。这样机构林立、管理分散的状况，造成了机构的臃肿和资源的浪费。
　　1.2 职能划分不明确
　　1.2.1 上级下级政府职能上的错位。职能错位，是指政府内部发生的职能混乱现象，即 你干我的事，我越你的权。它同样表现在政府结构的纵向上有上下级间的错位。例如在土地等资源的管理上，几乎都是下级政府和地方政府较严重越位。而在人事、机构管理方面，大 都是上级政府越位较多。事实上，政府的职能可以分为基本职能和具体职能，不同性质和特点的职能应该由不同层级的政府承担，有的则适合不同层级的政府共同承担。
　　1.2.2 责任划分不明确。政府职能错位相应地造成责任划分不明确。事项的管辖权没有 进行合理的划分，往往出现一件事情上面也可以做，下面也可以做。相应地，一件事情下面负责，上面也负责，一旦出现问题，又会出现互相推诿责任，无人负责的情况。
　　1.2.3 地方政府与垂直部门的业务分歧，条块结合出现偏差。在地方，存在纵向上垂直 领导的条条关系，如海关、人民银行、国税、地税、工商、烟草等中央或省以下的垂直领导机构，也存在着横向上领导的块块关系，如当地的政府组成部门、当地的其他事业单位、 国有大中型等地方政府部门关系的状态。它们在与当地地方政府的职能交叉中出现重叠、推诿、甚至是争权等现象，问题的出现主要体现在职能划分上引起了矛盾。理顺垂直管理 部门与当地地方政府的关系，已是优化政府整体结构迫切需要解决的问题。?
　　2 改革方案的理论构思
　　2.1 依照职能设置机构?
　　在机构改革的过程中，组织结构与组织的职能是表和里、现象与本质的关系，所以依照职能设置机构是改革的总体思路。组织结构的一项基本功能是生产组织产品并达到 组织目标、减 少个人的多样性对组织的影响、为权力的行使、决策和进行其他活动提供基本的场所。政府组织结构是国家行政组织内部的权责关系、分工协作方式、职能职权划分、机构设置和 岗位设置等等的综合表现。所以，以组织的功能来确定组织的结构是非常重要的考虑原则，它表现在政府部门的结构上即要以政府的职能来调整和选择不同的机构模式。这里面的政 府职能是指“国家行政机关组织管理国家事务和社会事务，进行政府治理的法定职责以及履行政府职责、运用政府权力、发挥政府功能的能力和效用。”?
　　现阶段市场经济条件下，职能的配置是明确各级政府组织结构应当如何设置，即明确各级政府应当做什么，应当不做什么。把这个问题理清楚，才可以使各级政府职能得到全面有效的 履行，使组织结构调整、责权划分、条块关系等方面的改革具有客观依据，得以顺利进行。?目前，我国的政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。经济 调节是指对社会总需求和总供给进行总量调控；市场监管是指依法对市场主体及其行为进行监督和管理；社会管理是指管理各项社会公共事务和社会组织；公共服务是指向社会提供公 共产品和服务。那么这四个职能应当如何在政府间进行分工，才能让职能得到有效的执行呢 ?从理论上说，我们可以将这四个职能分成3种性质的事务：①全国性事务，属于中央政府的 职能。如经济调节的职能，它是指对社会总需求和总供给进行总量调控。这项职能是政府对 宏观经济方面的职能，主要属于中央政府，因为只有中央政府才拥有货币、利率、财税政策等宏观调控的手段和能力。②地方性事务，是地方政府的职能。主要有化解社会矛盾、基层 社会事务、城市建设、公共事业和住房等。省政府对本地区也有一定的经济调节职能，主要是区域性的经济调节，也可以对宏观经济调节发挥一定的作用。③跨区域性公共事务，是由 中央政府和地方政府共同承担的职能，它承担的功能较多，如市场秩序的维护、社会秩序的稳定、应急管理、跨区域公共设施和道路、环保等。
　　在我国现阶段，除国防、外交和国家安全外，市场经济条件下政府纵向的职能都可以归类到这三种不同的性质当中。区分不同层级的政府职能，是如何进行机构调整的出发点。
　　2.2 地方政府职能上的确定?
　　作为国家行政组织中重要的组成部分，地方各级政府除了在上要与中央政府保持一致，贯彻执行党和国家的各项方针、政策外，其主要的职能，就是代表国家管理地方的经济 、社会事务。?
　　但要注意的是，在这些职能中，地方政府职能在其根本属性统一、基本构架一致的前提下，随着行政级次的递减和地域资源结构的不同，采取不同的行政模式。从纵向的行政 级次上讲，省级政府主要是加强宏观管理，加强对地方区域经济工作的领导和协调，弱化微 观管理职能，减少具体审批事务；地市级政府则着力转变对企业的管理，深化企业改革，建立现代企业制度，在政企分开、培育和发展市场体系，搞好国有资产管理等方面下功夫；县 级政府的重点是加强对农业和工作的领导，发展乡镇企业和农村经济；乡镇政府则要加强基层政权建设、健全乡镇功能、完善农业社会化服务体系。这种从省级到乡镇政府职能内 容的变化。就某一具体的职能来说，反映出一种由厚渐薄、由面至点、由宏观政策管理到微观具体操作的变化。另外，从地域资源结构上讲，由于不同的地方产业结构和资源分布，也 直接导致地方政府的经济管理职能在内容和侧重上有所不同。如特色鲜明的“汽车城”、“ 石油城”、“煤城”、“钢城”、“瓷都”、“侨乡”等。?
　　所以，把纵向上的职能结构与鲜明的地方特点相结合，在地方政府的改革过程中，各地可能面临着不同的情况，调整起来也就会有差异。在新的政府机构改革方案中提到的“中央要 求地方政府机构改革，要从实际出发，着力整合优化组织结构，特别是在实行职能有机统一的大部门体制方面进行更大胆的探索”。事实上，在我国的一些地方政府已经开始了一些 积极的做法。例如，深圳市设立的文化局，统管文化、广电、新闻、出版等相近领域的事务；农林局，负责管理“大农业”事务；城市管理局，负责相当于其他城市市政园林局、城管局、综合执法局几个部门的事务。成都市的水务局，负责统一管理供水、排水、污水、防洪 、农林等水资源管理有关的事务，改变了以往多头管理的局面。2008年5月，重庆市将农业 局、农机局、农办和农综合办公室4个涉农部门合并为一个农委，统筹农业发展事务这些都 是很好的典范。?
　　那么可以假设，某地级市政府是将甲乙丙三个部门整合为一个大部门，而上面的省级政府和下级的县级政府依然分设，或者另行整合，这时候就可以出现纵向上政府机构设置不完全对 口的现象。加上现在流行的“桶型结构”，这样就可以有三种模式来选择：一对一、一对多 和多对一。
　　2.3 可选择的三种模式?
　　2.3.1 一对多的模式：即上级政府存在一个甲乙丙三个部门合并后的部门，下级政府又分为甲乙丙三个部门，分管不同事务，纵向上上级一个部门对应下级多个部门的形式。这样的组织模式 在中央或上级的部门规模较小，在地方的组织依职能分担开来，能够促进对下层组织的分权，加强下层组织的灵活性和自主性。
　　2.3.2 多对一的模式：即上级存在甲乙丙等多个部门，但到下级政府就合并成一个甲乙丙三个部门 合并后的一个部门，纵向上上级多个部门对应下级一个部门的形式。
　　2.3.3 一对一的模式：这种模式即传统的一对一的模式，上级部门的设置对应下级部门，纵向上上 级部门甲对应下级政府部门甲、上级部门乙对应下级部门乙、上级部门丙对应下级部门丙，横向部门间没有联系，互不影响。这样的组织结构在横向上的功能划分清晰，而且纵向上的 划分也很深。把要做的事情在横向上分割，横向上专门的功能分割越多，组织的横向分割程度就越高(在纵向上，层次越多，划分程度越深，最高管理者和最低管理者的距离长，形 成的指挥链能保证信息的有效传递和权力的有效执行，保证每一层级的目标的实现)。
　　3 改革方案的可操作性建议
　　3.1 模式选择应遵循的原则?
　　行政机构的改革在实行市场经济的国家都有，每个国家都有不一样的方式，虽然国体、政体等不一样，但还是有一些共性的东西。?
　　3.1.1 从各地方政府的实际出发，因地制宜地进行改革。西方的行政改革都深深植根于本国的社会政治经济文化，既有共性，也有个性。例如，①美国的比较短，没有传统的包袱，法 制比较完备，行政组织较为规范，而且经济发达，注重行政管理方面的研究，其行政改革的基本出发点就是节约政府开支，提高行政效率，贯彻的行政管理原则。②英国的历史悠 久，传统的作用很强大，其行政改革的最大特点是平稳过渡，从来没有进行过一次性的、激烈而全面的改革运动。此外是随形式变化和发展，灵活地、阶段性地推进改革，特别是每当 新一届内阁组成后，便“而然”地对机构设置、权限划分和工作程序等进行某些调整。
　　我国地方政府纵向上的改革，从各地方政府的实际出发是最重要的原则，在我国与国务院相对的下级地方政府有省、自治区、直辖市和特别行政区，除特别行政区自身拥有的较高的自 治权外，省、自治区和直辖市，虽然政府级别相同，但地方政府面临的管理层级和管理幅度却大不相同。省和自治区的纵向政府机构层次比直辖市多，且民族自治区又不同于省，其自 身有特殊性，同时各个地方政府在产业侧重和地域资源结构上也有很大的不同，“一刀 切”的改革办法显然十分不适合。 　　3.1.2 横向上相同级别的地方政府可以同时存在不同的机构模式。选择一对一、一对多、多对多的三种模式，可以理解为在横向上相同等级的地方政府同一级别的政府部门可以存在不同的形 式。或者说，相同的职能部门在纵向上依据当地不同的情况可以有不同的结构模式。例如，在以石油、天然气等为主要创收来源的地级城市，根据当地的特殊情况设置相关具体的 能源管理部门、研究部门、开采部门，省政府一个部门对应下级多个分支部门，即以一对多的形式存在。但在与它相同级别的地级市，如果没有依靠能源的条件，就不必再设 置与前者同样的部门机构了。如果此地对外贸易发达，可以设置多一些的管理部门来协 助当地贸易的发展。在这样的情况下，同样层级的地方政府机构的级别相同，机构形同、只是人数不同。
　　3.1.3 权力下放。上级部门不能因为与自己的选择不同而进行干涉。“组织应该尽量将权力 授予各分工单位，使之成为服务供给中心。这样，整个组织结构将趋于扁平化而且分工单位也具有更多的自主性”。处理中央和地方的关系时就需要权力下放与平衡，下级部门选择 对口模式需要自主权，不受上级部门的干预，上级部门只能有建议的权力。只有这样才能从实际出发了解到真实的情况，解决实际的困难。同时权力下放可以防止上级政府的过度集权 ，增强下级部门的灵活性。?
　　上级部门如果对下级部门的选择插手，则会回到原来的老问题，上级部门不了解实际情况，下级部门没有自主性，当地不能从实际情况出发来解决问题，机构改革就会白费力气。?
　　3.1.4 渐进地、分步骤地改革。行政改革是一个循序渐进的过程，是调整行政机构与社会其他要素之间的关系以及行政机构内部关系的过程。在我国，先后经历过五次行政体制的 改革。行政体制的改革是一项长期的任务，不可能一蹴而就。特别是我国从高度计划体制下的政府职能转变为社会主义市场经济下的政府职能，人的观念的转变，也需要一个过程 。激进的改革会造成社会利益的分配不均，引起社会的动荡和局面的不稳定。而且现在的政府所面对的社会情况也在不断地发展变化当中，随着情况的变化不断做出相应的调整， 认识到改革是永无止境的，才能实现国家政局的长治久安。?
　　3.2 各种模式的适用部门?
　　3.2.1 一对多的模式。以公共选择理论来分析，地方性的物品属于准公共物品，这些公 共物品都分散在一个行政区域内，其他区域不能参与享受，也不必为之分摊成本。所以，中央也不必承担职能。提供这样 物品的组织结构比较适合于地方性的事务，属于地方政府的职能，“是政府职能在地方的体 现和落实”。如促进就业、维护社会秩序和稳定、社会组织管理、突发事件应急管理等事务 ，需要直接面对社会和公众，而中央政府则应侧重制定社会管理的政策。
　　地方的事务有相对独立性的特点，其优势是能在地方上替代中央政府进行直接管理，节省中央政府的管理成本，而且地方政府还有具有多样性的特点，不同的地方政府职能轻重分 布上有不同情况，例如沿海城市的港口贸易发达，与之相应的负责管理对外出口的政府部门、经济贸易部门的工作和就比内陆城市的要多样复杂，选择传统的一对一的模式的话，同样 层级地方机构分布状况一样，就会出现，甲地部门资源不够，乙地却人员清闲，无事可做，造成政府人力资源此地短缺，彼地浪费的情况。如选择多对一的模式，则完全不能发挥地 方政府的职能，处理具体事务的职能全在中央，中央政府管理过细，地方却合并成一个部门，没有充足的人员去执行职能，完全限制了地方政府正常的运作。
?　3.2.2 多对一的模式。自改革开放以来，我国中央与地方的关系有了很大的改变。中央政府高度集权的现象在一定程度上被打破，地方政府获得了较多的自主权，中央政府的目的是更注重于加强中央调控能 力，突出中央政府的主导作用。
　　经济调节职能主要归中央政府，省级政府也能发挥调节本地区经济的作用。在全国性的事务上，中央政府发挥指挥和指导作用，划分不同部门进行宏观调控、宏观的经济管理，收入 再分配等，但在较低的地方政府，只存在一个合并后的部门来管理。这样就可以减少不必要的机构设置，避免资源的浪费。?
　　社会管理和公共服务职能中也包含一些全国性的事务。在社会职能中，收入再分配具有促进社会公正的作用，需运用财税调节，应该由中央政府来承担，同样省级的政府也可以发挥地 区性的功能作用。在公共服务这项职能方面，中央提供了一些全国性的公共服务，如铁路、航空、邮政、国道、国家级公共设施等。这些部门都可以选择多对一的模式来调整。?
　　依旧用公共选择理论来分析，国防、法律秩序等都属于纯公共物品，甲的享受丝毫不影响乙的享受，而把它们分散到各个地方上，甚至是较低的地方政府的话，庞大的成本也是政府无 法承担的，且无法稳定有效地实施，达不到预想目标，还造成资源的浪费。所以，中央政府或省级政府发挥指挥和指导作用，在较低的下级政府部门如较小的市或县，只合并成一个部 门，达到人员的精简和避免资源的浪费。?
　　全国性的事务具有宏观，覆盖面广泛，面向全国的特点，选择一对一的模式，承担全国性事  务的政府部门在纵向组织结构上设置过细，就会造成资源的浪费和机构的臃肿。所以，设置 在中央和省级政府的分管部门，在更低一级的地方政府合并成一个部门，较少资源的浪费，不失为一个好的选择。
　　3.2.3 一对一的模式。传统的一对一模式对一些跨区域性的公共事务，属于中央和地方政府共有的职能，可以选择使用。如、医疗、卫生、社会保障、科研、环境保护、跨区域公共设施和道路等 ，由中央和地方政府共同承担。在分工上中央政府应注意政策立法、标准规范、分配财政资源、促进公共服务均等化，地方应侧重直接为社会公众服务均等化。?
　　中央和地方共有的职能表现的特点是在职能的种类上分散较细，职能在纵向上的跨度也较长。如选择多对一的模式，地方政府的部门在市或县级政府收缩成一个部门，那么在提供服务 和公共产品的供给上就会出现漏洞，出现无人来管的现象。如选择一对多的模式，对中央政府来说，出现的问题就是一个部门管的太多，机构过于庞大，造成机构的过分复杂化，影响 下级政府部门运作的流畅和运作的效率。?
　　总之，调整地方政府上下部门的对口关系，无论是对本地区的地方政府的运作，还是整个国家的政府运行都有非常重要的意义。它能推进建设“小政府、大社会” ，明确各级政府部门的具体职能、权限和责任，促进地方政府的分权，提高地方政府的自主性和灵活性，还可 以为国家整体实力的发展提供力量，改革后形成的强大内生性发展动力，对建设安定团结的社会局面，建设强大的国家提供基础。我们要认识到的是机构调整不是简单的政府组 织内部的“加减运算”，还涉及了地方政府自身政治、经济、地理、文化、民俗等多方面的 发展状况，需要根据不同的地方特点进行改革。它是一个长期的过程，是渐进式的改革，也是政治发展的必经阶段。