新媒体在地方治理中的作用——以厦门PX事件为例

关键词： PX事件 新媒体 利益博弈 善治

[摘要]：
厦门PX事件是新媒体汇聚民意、表达民意和影响公共决策的一例典型事件。本文通过深入分析该个案，发现：以、QQ群组和手机短信等为代表的新媒体既为民意表达创建了平台，又为利益群体参与博弈提供可能性，促使公众、专家、和地方政府在公共决策方面形成了良好的互动关系，从而推动地方治理趋于善治。

The Role of New Media in Local Governance：A Case Study of Xiamen PX Event

Abstract Xiamen PX(p-xylene) event is a typical case in which new media converge and express public opinion, and influence public decision-making. Through in-depth analysis of the case, this paper found that the new media, including , QQ groups SMS and so forth, created a platform for the expression of public opinion, provided the possibility for interest groups to participate in the game, and forced the public, experts, enterprises and local governments building up a good interactive relationship in public decision-making, thereby promoting local governance tends to good governance.

Keywords PX Event New Media Interest Game Good Governance

作者：卢家银、孙旭培

一、前言

2007年3月，一份由百名院士联合发起的、事关厦门未来环境安全和污染隐患的提案，经过多家媒体的报道之后，迅速在厦门引起强烈反响。在当地政府迟迟没有回应的情况下，厦门市民纷纷上网发帖讨论，互相转发手机短信，甚至到以“散步”的形式，集体表达对PX（PX即p-xylene的简写，中文名是对二甲苯）项目的反对诉求，从而引发了轰动全国的PX事件。在该事件中，以互联网和手机短信为代表的新媒体脱颖而出，为民意表达提供了新的渠道，特别是在传统媒体报道的基础之上，新媒体挺身而出，直接促成了民意的合力和舆论的形成，对于整个事件的解决发挥了巨大作用，以下本文便从地方治理的视角对新媒体的作用进行考察。

二、新媒体为民意表达创建了互动平台

我国《宪法》中虽然明确规定了公民有言论、出版、集会等表达权利，但宥于社会结构和水平等客观现实的影响，民意表达的渠道极其有限，并一向不够畅通，拥有话语权的只是少数人。有研究者曾指出，“那些社会经济地位高、社会关系强的能更多地表达自己的利益，从而得到国家的保护；而那些社会经济地位低、社会关系弱的人，则无法表达自身利益，只能充当‘沉默的大多数’”[1]。但是，新媒体的出现打破了这种极不平衡的传播格局，为弱势群体的个人表达和集体表达创造条件，让大多数不再沉默。

在这里，新媒体是相对于旧媒体的一个概念，是指“在机信息处理技术基础之上出现和影响的媒体形态”[2]，包含BBS、博客、播客、手机、数字电视、移动电视等已经出现和正在出现的各种媒介新形式。新媒体不受时空限制，具有即时性、互动性等特征，它既能对大众同时提供个性化的内容，又可以使传播者和接受者相互进行对等交流和个性化交流。

乐观地看，在新媒体时代，每一个人都可以是一个没有登记的媒体。在没有特权、完全平等的虚拟世界和互动空间中，民众可以突破原有的时空界限，随时获取和传递各种信息，轻而易举地介入经济生活，也可以使“社会个体方便地借用网络，安全自由地表达自己对社会某一事务的关注，并且形成一种虚拟的利益共同群体，以影响政府和家”[3]。从技术与现实的角度来看，新媒体让人们有了充分表达的自由和能力，并将互动扩展到媒体之外，尽可能地改变我国社会原本信息不对称的现状，创建了民意表达的新平台。

互联网络信息中心（CNNIC）最新公布的数据显示，“截止2007年12月31日，我国网民总人数已达到2.1亿人，年增长率为53.3%，在过去一年中平均每天增加网民20万人；使用即时通信的网民高达1.7亿，近40%的网民选择即时通信为上网第一落脚点，网络新闻、邮件的使用率也分别居第四和第七位”[4]。信息产业部2007年12月24日发布的最新统计数据也显示，“到2007年11月底，全国手机用户数已超过5.39亿户，月均增加712万户，手机短信发送量达到5350.8亿条，较上年同期增长37.5%”[5]。如此庞大的用户群和信息流量，再加上互联网和手机短信的即时交流互动功能，新媒体不仅仅改变了信息的传播方式、速度和内容，而且已经开始影响和改变我国的政治生态环境。

厦门PX事件就比较典型。当传统媒体几近失语、仅有的传统表达渠道受阻之时，是新媒体打破了僵局——厦门市民通过网络论坛、电子邮件、QQ群等各种方式，传播和讨论与其利益切身相关的PX项目。特别是手机短信更是发挥了难以置信的重要作用，从2007年5月下旬开始，厦门百万市民互相转发一条关于PX危害性的短信，内容如下：“翔鹭集团已在海沧区动工投资（苯）项目，这种巨毒化工品一旦生产，厦门全岛意味着放了一颗原子弹，厦门人民以后的生活将在白血病、畸型儿中度过。我们要生活、我们要健康！国际组织规定这类项目要在距离城市100公里以外开发，我们厦门距此项目才16公里啊！为了我们的子孙后代，见短信群发给厦门所有朋友！”在这次事件中，几乎每一条短信内容后面都会有一个相同的后缀：“为了我们的子孙后代，见短信群发给厦门所有朋友！”随后，南都奥一网报道了“百万短信”事件，网易、腾讯等知名网站在显著位置转载了这则新闻。

在此次事件中，厦门市民还自发组织了一次平静的“散步”游行活动。限于中国的舆论环境，游行的组织和传播都是通过短信、QQ群组、MSN和BBS等新媒体形式完成的。“在游行当天，网友北风及令狐补充，利用手机短信及网络接力，成功地在牛博网上进行了全程的现场报道”[6]。在国内传统媒体普遍缺位的情况下，这次直播几乎成为唯一的连续的现场消息来源。

事实证明，新媒体使每个人顺畅地表达意见成为可能，在汇集民意方面，颇具一呼百应之势。“新媒体成了民意的聚集地，成为沉默的大多数发出声音的重要甚至唯一渠道，人们通过新媒体能尽情地表达自己的看法”[7]。

另外，从该事件中，当地政府也体现了前所未有的民本导向，并有意识地利用新媒体对民意进行了安抚和疏导。2007年6月1日和3日，厦门市政府接连两天向市民群发短信告知缓建决定，公布短信和网络征集意见建议的方式；并且，随后厦门市环保局局长作客厦门网，在线解读PX项目，和市民进行交流。

三、新媒体创建的互动平台为利益博弈提供了可能性

社会学者孙立平指出，中国开始进入利益博弈时代，基本的利益格局已经由社会当中的各种力量博弈形成。但是，由于社会结构的失衡，目前的利益博弈还仅仅是发生在那些具有博弈力量的强势集团之间，而真正需要利益博弈的工人、农民和弱势群体等普通公众还没有参与博弈的行列。从重庆最牛钉子户事件、山西黑窑工事件、华南虎事件等一系列重大事件，特别是在此次厦门PX事件中，笔者发现新媒体创建的这个互动平台为公众参与利益博弈提供了可能性。

第一，该平台保证了利益表达。“表达既是博弈的条件，也是博弈的一种方式”[8]。在此次事件中，环保主义者和厦门市民均借助新媒体，通过表达、沟通，充分地反映了反对PX项目的利益诉求。虽然在网络论坛、即时通讯工具和手机短信中采用的是以情绪化、直截了当的方式进行表达，但是在由新媒体所组织和传播的“黄丝带散步行动”中却表现得比较理性。同时，投资方和当地政府也借用该平台发表了看法。据中国新闻周刊报道，2007年5月30日，厦门市政府召开了新闻发布会，宣布缓建海沧PX项目，并且启动公众参与程序，免费散发《PX知多少》、广开短信、电话、传真、电邮、来信等渠道，倾听市民意见。表达方式也不再只限于专家的上书、媒体的呼吁，还出现了市民的游行、企业对专家的诉讼等。

第二，该平台实现了信息的即时互动，消除了信息的不确定性，有利于克服集体行动的困境。在该平台之上，各信息主体既是传播者，又是受传者，他们之间呈现出的是一种横向的合作关系，是去中心化的、一种网状的结构，各主体是自愿、平等地参与讨论与对话，并最终达成共识。这种横向合作网络一方面极大地调动了各参与主体的主动性和积极性，另一方面也是该平台得以有效运行的内在动力机制。罗伯特•普特南就曾说过：“横向的公民参与网络有助于参与者解决集体行动的困境，那么一个组织的建构越具有横向性，它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功”[9]。正是这种横向网络把厦门市民联系在一起，把个人与集体的双重利益诉求融合为一体，从而自愿采取了集体行动，成就了所谓的“散步”式游行。

第三，该平台实现了真正的公众参与，为利益群体参与博弈提供了一个公正平台。在我国，工会不发生作用，农民没有农会，以公民参与网络为主要成份的社会资本普遍缺失，公众没有真正意义上的代言人，导致普通公民没有能力与力量参与博弈。传统媒体虽然也为公众提供了一个参与平台，但是由于其职业化和专业化的运作方式，普通公众仍无法实现实际意义上的参与。而新媒体创建的该平台把公民个体分散的力量聚积起来，把无数弱小的个人呼声转换为强大的集体呼声，并且不断得到放大，既改变了参与的方式，又增加了参与的深度。在PX事件中，厦门市民百万人传发一条短信，5000多人参与游行等无不表现出公众的参与深度、以及公众利益与地方政府GDP利益的碰撞程度。专家学者、企业、地方政府、公众等利益群体之间，围绕PX项目展开了充分博弈。后来，舆论迫使当地政府顺从民意，作出缓建、重新环评及迁址的决定。

显然，新媒体可以组织民众表达民意，参与决策，在技术手段上越来越强，越来越畅通。政府也会逐渐改变过去难以倾听、难以妥协的方式，这将是一个博弈的过程。

四、新媒体推动地方治理趋于善治

新媒体创建的表达平台不仅有利于利益主体的充分博弈，也有利于实现善治。善治是一个政治学概念。它是指使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。政治学者俞可平综合各家在善治问题上的观点，得出：合法性（legitimacy）、法治（rule of law）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、回应（responsiveness）、有效（effectiveness）、参与（civic participation）、稳定（stability）、廉洁（cleanness）、公正（justice）是构成“善治”的基本要素 [10]。

地方治理应该趋于善治，目前我国政府从经济建设型向公共服务型的转变，正体现了这一意图。但是，改革开放以来，我国一直以经济建设为中心，政府长期主导资源的配置和化的进程，实现了GDP的快速增长。所以，“经济建设型政府”在地方治理中仍继续合乎逻辑地发展，而没有实现角色的转变。“在地方治理中，往往视经济工作为压倒一切的中心，为最大的政治，而忽视公共决策的透明与公开”[11]。由此，就出现了地方政府背离善治的现象。

在厦门PX事件中，当地政府就以经济建设型政府进行自我认同，严重忽视经济效益、社会效益和公共利益的平衡，漠视公共决策的民主与透明，从而违背了善治的理念。但是，这一次新媒体以其强大的力量将当地政府推回了善治的轨道，并且向地方政府提出了一系列善治的要求：

1、透明

信息的公开与透明是政府的重要特征之一，政府通过发布信息满足人民群众的信息需求，也是公民知情权的一部分。理想的状态是政府信息、传媒及民间舆论的互相推动。换言之，透明是善治的核心要素，透明程度愈高，善治的程度也愈高。在现代社会，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、政策实施、公共开支等。透明性就是要求上述信息能够及时通过各类传播渠道为公民所知，以便公民能够参与讨论或是用以消除生活中的不确定性，并对公共管理过程实施有效的监督。

但是，“我们这个社会实际上存在着一种屏蔽信息的机制：‘能捂就捂’的信息控制逻辑；‘这是极个别现象’的信息解释逻辑；不危害社会稳定、不向公众公开的信息反应逻辑”[12]。继传统媒体之后，新媒体也向这种机制提出了挑战，迫使政府不得不以透明和公开的方式进行行政决策。因为新媒体更灵活、更便捷，即使传统媒体无法及时报道或公开的信息，新媒体都有机会迅速予以公开。厦门PX事件之所以发生，就是由于当地政府决策不透明所致。一个涉及厦门市民切身利益、存在巨大污染隐患的化工项目，在百名院士的提案得到报道之后，当地政府仍遮遮掩掩、不主动公开信息。直到在新媒体突破信息封锁的高墙，民意大白于天下的时候，当地政府才开始主动公开信息、进行透明决策。

2、参与

公民参与是民主的核心问题之一，无论对于政治国家，还是对于公民社会，公民参与都是实现善治的必要条件。新媒体以其平等性、即时性和极强的互动性等特性，渗透到社会生活、文化及政治领域，最大程度地鼓励和保证了公民的参与，进而对政治参与产生了深刻的影响。有研究指出，“互联网为政治参与的提供了机遇和条件，能够激发民众政治参与的热情，提高民众政治参与的能力，拓宽民众政治参与的渠道，继而提升政治参与的数量和质量，促进民主政治的发展”[13]。在厦门PX事件中，由传统媒体揭开信息的瓶盖之后，手机短信与互联网形成结盟，提高了公众在传播过程中的地位，为他们提供了在更大范围内参与决策的可能性，既在一定程度了表达了公众的参与公共决策的要求，又帮助公众参与了公共决策。尤其是随着当地政府转变态度，启动公众参与程序，与公众形成合作关系之后，这种愿望更是得到了真切的实现。

3、法治

法治是现代化市场和民主政治的重要保障，其第一要义就是保障基本人权，限制政府权力，让政府在宪法和规定的范围之内活动，实现在法律机制内对各种社会资源和利益进行公正、合理分配。在PX事件中，新媒体表达了这种要求。由于表达权作为一项基本人权和宪法权利，从事件一开始当地政府就没有予以保障，特别是在冲突达到高潮时，当地政府还企图封锁所有的表达渠道。据媒体报道，在短信受到屏蔽的同时，有关报道也被查禁：256期的《凤凰周刊》由于刊登了《厦门：一座岛城的化工阴影》一文，被厦门市政府有关部门禁止销售，并收缴了该期所有杂志；P X事件讨论较为集中的小鱼也于5月28日被关闭；各大网站（如网易等）曾有报道PX项目的新闻，迫于政府压力都相继删除。

更为重要的是，“人民代表大会的作用也被忽略了，法律规定地方人大有权利决定重大事项，这么大的投资、收益与老百姓的影响，都由政府决定，是不合理的，从法律角度讲，至少对人民代表大会制度是不充分尊重的”[14]。所以，在新媒体时代，没有法律依据的、单纯的封禁打压的传统舆论控制手段，已经不能奏效。当地政府违背法治理念的上述做法，不但没有迅速解决问题，反而还直接促成了市民的游行。并且，新媒体的表达比较情绪化、不够理性，也容易造成流言或谣言的迅速扩散，这也是新媒体需要在法治范围内规范运行的内在要求。

五、结论与启示

总而言之，我国已进入利益博弈时代，利益群体借助媒体表达利益诉求已经习以为常。在传统表达的基础之上，新媒体构建了政府与公民的互动空间，组织民众表达民意，为利益博弈提供了可能性，能够吸引公民积极参与公共事务管理，在地方治理中发挥了建设性的作用。所以，对于地方政府而言，则有两点启示：1、应该重视和善用这个新平台，并与传统媒体相结合，有效发布与公众切身利益相关的信息，倾听、并疏导民意。有研究指出，“多媒体环境下，政府在及时公布准确信息的同时，还应对媒体渠道进行整合，重视手机和互联网的运用，结合大众传播和人际传播的方式，以到达全面有效的传播效果”[15]。2、应该借用该平台，建立利益表达机制，让更多的人参与利益博弈，构建政府和公众的良性互动关系，协调不同利益群体的利益表达诉求，以化解冲突，保持社会的稳定。“和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会，相反，和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会”[16]。如果能用有效的制度安排来容纳和规范利益表达，提高新媒体表达的理性化程度，完全可以增加公众与地方政府的共识及对公共管理活动的认同感，从而促使地方治理趋于善治。

[注释]

[1] 冯仕政：《沉默的大多数：差异格局与环境抗争》，《人民大学学报》2007年01期

[2] 熊澄宇：《新媒体与文化产业》，解放日报报业集团第四届文化讲坛，2006年3月20日

[3]林尚立：《社区民主与治理：案例研究》，社会出版社，2003年，第269-270页

[4]中国互联信息中心（CNNIC）发布的《第21次中国互联网络发展状况统计报告》，CNNIC 网站，第10页，http://www.cnnic.net/html/Dir/2008/01/17/4966.htm，2008-01-17

[5]《信产部：中国手机用户数超过5.39亿户》，通信世界网，http://www.cww.net.cn/news/html/2007/12/24/200712242143155439.htm，2007-12-24

[6]北风：《2007中国网络事件盘点》，牛博网， http://www.bullogger.com/blogs/wenyunchao/archives/120093.aspx，2007-12-21

[7]杨军：《政治参与的新战场》，《南风窗》2007年15期

[8]姜明安：《建构权利、权力的法治化博弈机制是构建和谐社会的前提》，《美中法律评论》2007年3月

[9] [美]罗伯特•普特南：《使民主运转起来》王列 赖海榕译，江西人民出版社2001年，第206页

[10] 俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2005年，第146页

[11] 尹冬华：《当代中国地方治理和研究简况》，中国选举与治理网， http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=46152，2006-02-22

[12] 孙立平：《信息是如何被屏蔽的》，孙立平的博客，链接为http://blog.sociology.org.cn/thslping/archive/2008/01/06/9683.html，2008-01-06

[13] 刘晓苏：《互联网视野下的政治参与》，《淮阴师范学院学报（社会科学版）》，2002年02期

[14] 赵磊：《建设性应对短信力量》，《中国新闻周刊》2007年第20期

[15] 吴璟薇、陈力丹：《突发事件让媒体发言——从危机传播管理看突发事件应对法第57条的修改》[EB/OL]，传播学论坛，http://www.chuanboxue.net/list.asp?Unid=3110，2007-08-14

[16] 孙立平：《博弈——断裂社会的利益冲突与和谐》，社会科学文献出版社，2006年，第10页