浅析执行难及对策

论 文 摘 要

“执行难”一直困扰着人民法院的工作，老百姓对“白条”是非常反感的，而“执行难”的存在又严重影响了法院的威信，损害了法律的尊严，这已引起党中央的高度重视，如何解决执行难？是摆在各级法院和执行人员面前的一个重要课题，而执行难的存在是有多方面原因的。主要有：①强制执行立法落后。②执行体制不健全。③有关方面配合不积极。④地方保护及行政干预。⑤被执行人法律意识不强。⑥执行力量不足等。针对执行难以上存在的原因，笔者试图读一下解决的对策：①完善执行立法。②利用舆论争取社会支持。③加强执行装备。④建立信用，实行悬赏执行。⑤借鉴他山之石，加强协助执行。

主题词：法院　　执行难　　对策

一、执行难存在的原因
　　当前，执行案件中存在部分案件不能执结的问题。不能执结的原因很多，有的案件是因为被执行人的确没有执行能力，无法找到被执行人等，有的案件是因行政干预过多，执行力度不大等原因造成的，这就是人们通常所说的“执行难”。而“执行难”存在的原因如下：
　　（一）强制执行立法落后。执行工作日前主要依靠民诉法和最高法院关于执行工作的若干规定来开展工作，而民诉法中关于执行的条文仅有三十多条。习惯现在最高法院公布了相关的规定和司法解释，但仍未改变，内容过于概括，原则抽象，可 操作性差的状况。缺乏具体明确的操作规范，没有制定出《强制执行法》等比较切实可靠的法律、法规，使执行人员无法采取行之有效的执行措施。
　　（二）执行体制不健全。人民法院的执行工作是随着近十几年来民商事案件大量增加而起来的，执行工作开展之始，就没有形成一套符合执行的执行工作体制。重审轻执，审执严重脱节，审判人员只顾审判，不管审结的案件是否执行得了。执行人员在执行过程中仍是依职权主义为主，而非强化当事主义，仍是穷尽执行手段，而非穷尽执行程序，债权申请人不具备市场风险意识，认为法院判多少就应执行给我多少，债权不具有财产举证责任，造成债权人“动动嘴”，执行人员“跑断腿”的被动局面，执行效率低下，造成执行工作的顽症，也造成了执行难，体制不顺是造成执行难的根本原因。
　　（三）有关方面不积极配合。根据民诉法规定，有善意集装箱公民有义务协助法院执行，但实际操作中，出于多种原因，有关部门对法院的协助执行通知经常出现不积极配合现象，有的甚至弄虚作假，欺骗法院。
　　（四）地方保护主义和行政干预的存在也影响了执行工作的正常开展。少数地方官员和部门领导人以狭隘的本位主义出发，表面上支持法院工作，但实际上偏袒本地、本部门当事人，为被执行人逃避履行义务寻找各种借口，隐瞒事实真相，编造虚假事实，有的领导甚至以稳定为借口，向人民法院施加压力，制造执行障碍。个别有义务协助的部门甚至和被执行人串通一气，打击刁难执行人员，为了部门利益，阻碍法院判决、裁定的执行。
　　（五）一些被执行人的法律意识不强，有些被执行人对生效的法律文书不自觉履行，甚至抗拒执行，主要表现在不积极主动向法院申报财产，故意转移，隐匿财产，造成执行人难找，被执行人财产难查，增强了执行工作的难度。
（六）执行力量不足，办案经费短缺，装备落后及执行　员素质不高，这也造成了当今的“执行难”。

二、解决“执行难”的对策
　　为解决“执行难”问题，中共中央于1999年发布了著名的“11号文件”，要求加强执行工作，改革执行工作，采取坚决有效的措施解决“执行难”问题。最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，也明确提出了对执行体制进行改革的总体构想，这就是，在全国建立起执行机构统一领导、监督、配合得力，运转高效的执行工作体制。党的十六大报告也明确提出解决执行难问题。在这种情况下，以被执行人客观上有偿能力为条件，结合执行实践经验以及国外的成功做法，提出如下解决对策。
　　（一）实践经验，完善执行立法
　　完善执行立法，已时时势的迫切要求，可参照日本、奥地利及西方国家的做法，制定一部独立的《强制执行法》。以1998年6月《最高人民法院关地人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》137条为基本框架，并补充“当事人的权利与义务”、“举证责任”以及“协助执行”及“涉外执行”等内容。从实体到程序，对执行行为加台规范，强化对被执行人的法律约束，确保债权人的合法权益，具体要以以下方面完善：
　　１、关于协助执行。明确规定具有义务协助执行的单位、个人，以及应协助的责任范围，并依据《民事诉讼法》第103条的内容，进一步细化规定，加强对不协助执行的对象进行处罚。建议加重交更有针对性对部门及地方保护主义的法律追究。
　　2、关于委托执行。明确需要暂缓执行、中止执行、终结执行的，受托法院向委托法院提供有关证据材料的具体确认情形。对委托法院和受托法院有关暂缓执行、中止执行、终结执行的权限及函告具体时间要作出更确切合理的规定。对委托执行的收费及实际执行费用，要考虑到执行的总额，并以此为据按合理的比例标准规定，防止委托法院与受托法院互相扯皮的不良影响。
　　3、关于妨害执行。明确对妨害执行行为的确认与解释。对利用亲戚与人际关系，帮助被执行人不履行生效法律文书，或利用行政上下级关系干预执行的，列为妨害执行的行为，并以民诉法102条为据，细化对妨害执行的行为的法律追究责任。
　　4、关于执行措施，主要对执行手段和时机的选择要放宽些。对被执行人妨害执行，抗拒执行的，应采取更加严厉、快捷、有效的强制措施。要对被执行人采取定时收入与财产申报规定，对其活动要采取人身限制措施，定期向人民法院申报外出的时间、地点和联系方法，以防止逃脱，有利选择时机继续执行。
　　5、举证责任，应规定申请人负有举证责任，要及时 提供被执行人的流动去向及财状况等线索。法律要适当延长申请期限，这有利于案件的执行，也有利于申请人对执行工作的理解，合作与监督。
　　（二）利用舆论监督，争取社会支持。
　　为打破各种人情关系对执行的干预，消除部门与地方保护主义的不利因素，扭转执行难的局面，必须创造一个良好的社会环境，做到党委重视，政府支持，人大监督，这是改善执行环境，解决执行难的关键所在。
　　1、将强制执行情况列入社会新闻监督，广播电视与报纸新闻监督是引导群众参与舆论监督的得力助手，是社会民主的集中表现之一，执行问题牵涉的方方面面是非常复杂的，只有实现公开新闻监督，依靠社会公众的舆论力量，才能打破人情网、关系网，坚决地抵制部门与地方保护主义，不断 激发执行人员的良心与正义，树立崇高职业道德，真正实现社会天平对执行的最大倾斜。
　　2、将协助执行工作列入两会工作报告。党代表与人民代表对地方的重大问题有议政决策职权。执行工作是代表社会公平正义与法律尊严的最后一道防线，党政机关、纪检监察机关理应协助执行工作。地方政府要从组织人事、财政拨款等方面予以大力支持，各级人大要加强对“一府两院”的监督，使执行工作转被动为主动，创造良好的执法环境。
　　3、把相关执行的法律作为“四五”普法重点内容。提高全民法治意识，实现依法治国，这是解决执行难问题的基础工程。对落后的状况及保守的文化意识采取文明的执行行为是行不通的。因此，一方面要继续抓好经济建设，另一方面，要结合实施“四五”普法规划，把执行法律纳入普法内容，尤其要对义务协助执行以及妨害执行的法律责任列为重点内容加以宣传。通过典型的执行案例，以通俗易懂的宣传方式教育广大干部群众，让群众学法、懂法、守法、用法，真正实现社会执法环境的根本好转。

　　（三）加强执行装备，提高执法人员素质
　　为了正确适用，及时有效地执行生效的法律文书，维护当事人的合法权益，各地法院加强领导，设立了执行庭（局），组成了执行队伍，对执行工作起了极大的推动作用。但目前的实际情况是执行工作难度大，工作量重，装备却相当落后，执行员素质参差不齐，有待进一步提高。
　　１、加强装置配备。执行机构应配备必析工具，通讯设备、音像设备和警械用具等，以保障及时有效地履行职责。但据笔者调查，发现每个执行庭只有一部兼用的交通工具，而且有的还很破旧，音像设备也十分破旧，有的地方还根本没有，警械大部分也残缺不全。执行庭办公地方被安排在最低下简陋的地方，办公条件相对于其它庭室简陋。建议有关部门加强执行庭装备设置，此后对执行庭的执行经费与法院独立分开，执行部分实行独立核算，收支与法院大家庭分离。地方财政对执行庭上缴收费应全额返还，逐步实现执行庭办公经费与设备更新正常运转。
　　２、坚持学习与培训相结合，提高执行队伍整体素质。执法者自身素质的高低直接影响到执法活动的质量。因此，抓好执行工作必须从提升执行人员的整体素质入手，努力建设一支坚决，业务精通，作风过硬，纪律严明，公正清廉，训练有素的执行队伍。要摒弃“重实体轻程序，重结果轻过程”的错误认识，树立韧牢骚程序法也是违法的观念。在执行过程中严格依照法定程序开展工作，以程序合法确保实体公正。首先，要进一步提高执行人员的思想政治素质，使他们树立起大局意识、政治意识，从思想明确“执法为民”的司法理念，并把其作为衡量执行工作的标准和评价执行工作好坏的基本价值取向。执行人员必须做到情为民所系，权为人民所谋，依法公正，高效地执行案件。其次要强化对执行人员的培训，提高他们的执行水平和办案能力。第三，强化内部监督。对违纪违法干警要依有关规定严肃处理，起到处理一个，警示一片的警示教育作用。
　　（四）建立信用，实行悬赏执行
　　产生执行难的背景是社会信用危机。它严重阻碍了市场体制的完善，败坏了社会公德，损害法律的公正与威严。因此，要解决执行难问题，就要从建立社会信用体系入手，同时依靠社会的力量，让失信者，让逃避者付出更高的代价。
　　１、建立信用网络。可在全国范围内建立若干社会信用查询网络。其内容包括法院判决，案件执行，借贷资讯，逃匿通缉，公司破产等资讯。此资讯要作为当事人从事民事法律行为的重要信用依据。这是一个人的社会安全号码，一旦被列入信用网络，其将伴随人的一生。这种网络无论对立法还是执法者都有着重要的特殊意义。执行员可通过网络随时掌握被执行人的情况，随时向社会公布被执行人的违法情况，让被执行人逃避执行或抵抗执行的成本最起码达到无利可图的程度。这将促使社会逐渐形成诚实可信，遵纪守法的强有力气无形之手。
　　２、实行“悬赏执行”。推广上海和广东的成功经验，开展“执行110”、“悬赏举报”活动，采取上网公告、街头宣传、散发资料、媒体曝光等手段促进执行工作的社会化和信息化。对被执行人找不到或执行财产难找，法院在执行邀佃尽后，可在申请人同意后，按一定协约，在一定时间内，实行“悬赏执行”，具体做法如下：①先征求申请人是否同意“悬赏执行”。②与申请人协商悬赏范围、金额及悬赏金的分担（一般情况下，悬赏金可由被执行人与申请人各承担一半）。③在协定范围内采取公开方式发布悬赏令。④对领悬赏令者所提供的线索可在执行终结后给予悬赏金。这样做会对被执行人及其家属造成沉重的精神压力，有利于扭转执行难的被动局面。但采取“悬赏执行”措施时要对原执行该案的执行员给予严格的纪律约束，如发现悬赏执行前执行措施未穷尽或明知被执行人有财产而不执行，却与外界勾结，谋取当事人悬赏金的应严加追究相关人员的法律责任。
　　（五）借鉴他山之石，加强协助执行。
　　强制执行中以权压法、暴力抗法，红头文件违法，被执行人戏法等违法现象时有发生。为维护法律权威，必须加强协助执行。
　　（１）借鉴日本执行官制度，聘请协助执行员。日本执行官制度由执达吏制度改革而来。根据执达吏制度，执达吏由政府任命，办公室与地方法院分离，是不同于法院的一个相对独立的执行机关。执达吏的报酬靠佣金制（即来源于执行案件的手续费）。在一定辖区里有多处执行机构，并配有众多执达吏，判决债权人可直接将收债事件委托给一个特定的执达吏，执达吏间形成了一种相互竞争的氛围。
　　我国现今的经济状况与日本执达吏制度时期相当。可借鉴执达吏制度与执行官制度的优点，建立聘请执行协助员制度。允许各执行机构在其管辖区域内，经法院与政府考核，聘请一定数量执行协助员，协助执行工作。可按区域分成若干组，每组由执行庭正式执行员任组长，执行协助员工资在收取的执行费中支付。申请执行人可自由选择各执行组强制执行，让各执行组之间形成强烈的竞争范围。各执行组的执行情况要实行年终考核，接受相关部门的监督与检查。
　　（２）借鉴法国执行令制度，加强协助执行的权威性。按照法国《新民事诉讼法典》规定，当法院的判决书加盖了执行令，即属于强制执行力的判决。执行令是国家元首向公共力量发出的执行命令或者协助执行的命令。它显示出国家司法的权威性，对提高执行效率，保护债权人的利益具有十分重要的意义。本人认为，当前执行中最为薄弱的环节，就是缺乏这种公共力量的协助，公安机关不能插手债务纠纷，并不意识着公安人员不能协助执行。因此解决执行难的问题可借鉴法国的成功经验，从协助执行上下功夫，建议：①法院可代表国家发布强制执行令，命令全国执行员、执行协助员、公检法部门、有协助义务的企事业单位、国家党政机关在受到执行合法请求时要给予有力的支持。②在得到执行员合法请求而拒绝协助执行的单位，分情节轻重对被请求单位负直接领导责任的主管人员及直接相关人员给予党纪政纪处分，直至追究刑事责任。③负有协助执行义务的单位因拒绝协助执行，造成债权人经济损失的，应当承担一定的经济赔偿责任。
　　综上所述，执行难是社会转型期所暴露出来的司法现象。是一个可以理解的过程。相信随着我国经济的进一步，司法制度的逐渐完善，在大家共同努力下，执行难的问题终将得到解决。

 

参　考　文　献

（1）何文燕，民事诉讼法学［M］，湖南人民出版社，2001年。
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（3）沈德咏，人民法院执行实务一[M]，知识产权出版社2001年6月。
（4）沈德咏，人民法院执行实务二[M]，知识产权出版社2003年3月。
（5）最高人民法院执行工作室1篇，《强制执行指导与》[M]，法律出版社，2003年8月。
（6）文森、雅克、普雷汶著，罗结珍译，《法国民事执行程序法要义——强制执行途径与分配程序》[M]，中国法律出版社，2002年12月。