公用事业价格改革探索

    一
    
    公用事业价格形成缺乏性。长期以来，我国公用事业一般由国家垄断经营，其价格由政府直接制定或批准。政府在制定公用事业价格时，既要考虑其成本的变动，保证生产能够获得合理的利润，以保证公用事业的供给；又要考虑价格变动对其他部门、行业及居民生活的影响，增进社会福利，致使价格的调整不能及时反映成本的变动。公用事业领域不但存在垄断，而且存在行政垄断，表现为政府职能部门在规划、审计、设计、筹资、经营管理等方面全方位介入公用事业领域，甚至有的公用事业产品直接由政府的职能部门提供，如城市道路、桥梁、市政、供水、环卫等。公用事业领域经济垄断和行政垄断并存的现象，使消费者几乎没有讨价还价的余地，只能是价格的接受者，由于信息不对称，公众很难了解实情，公用事业产品价格形成缺乏规范化，更难以由市场形成价格。从公用事业企业来说，它在提出定调价要求时，往往从部门、行业的利润出发，向国家提出过分或不合理的要求，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。在这种情况下，所谓政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价，结果是成本涨多少，价格就提多少，甚至是价格的上涨比成本的提高还要快。特别是以经营者个别实际成本制定价格，缺乏科学性，导致成本约束软化，经营效率低下。如在供水、供电、公交、电信等公用事业领域，一个行业只有少数几家或独家经营，他们不但垄断经营，而且也垄断信息，包括价格成本信息。一方面由于垄断经营难以形成社会平均成本，经营者提供的成本只能是个别实际成本，另一方面由于成本信息垄断，价格部门很难掌握企业真实的成本信息，只能按照企业上报的个别实际成本定价，导致企业缺乏自觉降低成本的内在动力，寄希望于通过提价转嫁成本上涨的压力。同时，在公用事业产品价格形成中，对政策性因素和经营性因素的界定模糊不清，往往将公用事业企业的经营性亏损也摊入定价成本中。
    
    公用事业定价缺乏成本约束。长期以来，公用事业定价一直沿用成本加成定价法，各级政府价格部门确定公用事业产品或服务价格的依据主要是被管制企业上报的成本，这种成本是特定行政区域内公用事业企业的个别成本，而非合理的社会平均成本。按企业个别成本定价，成本越大价格越高，不仅使企业失去降低成本的压力和动力，而且还会诱使企业虚报成本。在这种情况下，虽然价格管理部门会对企业上报的成本资料进行审核，但由于公用事业产品定价既没有法定的定价成本范围，也没有明确的效率提高标准和要求，更没有明确的合理利润率或投资报酬率，加上价格管理部门职能单一，无法控制与价格相关的因素，也不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，存在管理部门与企业之间信息严重不对称的情况，难以对公用事业成本进行约束。一旦公用事业投入运营，不论其社会效益好坏，经营管理水平高低，价格部门都要根据其已形成的实际成本定价；或者公用事业运营企业在产品成本增加后，为不减少利润而要求对价格进行调整（提高），从而出现成本推动价格上涨，企业倒逼政府提价现象，最终形成“成本增加——企业要求提价——成本再增加——价格再提高”的恶性循环。这些年来，一些公用事业经营单位，虽然人浮于事，但其人员收入仍然大大高于其他非垄断经营行业，出现社会分配不公，这不能说与价格管理中没有成本约束无关。
    
    公用事业价外加价现象严重。公用事业是关系到公众基本生活质量的行业，在过去相当长的时期内，这些行业基本上是由国家直接拨款投资建设，其价格水平也相应较低，由此导致资金不足而严重影响这些行业的，成为国民经济发展的“瓶颈”。为了解决这一问题，促进这些行业的发展，国家陆续对部分公用事业开征建设基金。由于这些基金都是随价征收的，造成消费者或购买者在消费或购买其产品时需付出两项甚至三项费用：一项是价格，一项是基金，再一项是杂费，从而形成公用事业价格表面偏低而实际并不低的情况。价外加价现象还表现为重复收费，这在电信行业收费中表现相当明显。另外，各种乱收费实际上也是一种价外加价，如作为公用事业的，不但中小学校存在自立项目收取费、补考费、班会费、补课费、补习费、上机费、电教费等乱收费，高等院校也存在乱收费。
    
    公用事业产品价格上涨过快。近年来，随着市场机制被引入公用事业领域，公共产品价格呈不断上涨趋势。由此人们有一个明确的感受，私人商品价格越来越便宜了，公共产品价格越来越贵了。比如冬天取暖，从原来不交费，到少交费，再到现在多交费。在北京市，每平方米4个月的取暖费是28元，一套普通住宅一个冬季的取暖费要交1000～2000元，相当于一个中等收入家庭一个月的全部收入。又如烧饭的煤气，价格一涨再涨；再如看病，早先患了感冒，几毛钱就解决问题了，现在却要花几十元，甚至两三百元。有些公用事业获取的利润不只是高额利润，简直就是暴利。仍拿取暖费作分析：如果以一家一户为单位供暖，一年用煤在100元左右。按道理讲，集中供暖，是一种规模，哪有费用翻上十倍的道理？更令人不可思议的是，提供这些产品的公用事业企业往往是亏损部门，比如很多人满为患的、办公大楼相当漂亮的邮电部门等。公用事业价格上涨，其危害是显而易见的。百姓生活负担重不说，企业的负担也重。更严重的是，公用事业产品价格贵，利用率就低。有的地方的农民重新点起了煤油灯，有的城市居民家庭自己装上了土暖气，就是因为群众用不起电、享受不起供暖。
    
    公用事业价格形式单一。目前，公用事业价格形式单一，没有准确地反映供求关系，没有形成合理的差价、比价关系，不利于节约资源、平衡供求矛盾。按照经济运行原理，合理的价格能有效地平衡供求关系，反过来，供求关系的变化又影响着价格变动的方向和幅度。但是我们对水、电、气、暖等价格的制定和调整并没有准确反映供求关系。如煤气的消费具有较强的季节性，而目前的价格却是一年四季一价不变，由于忽略了季节差价，煤气生产总是被动地去适应需求的变化，造成旺季供不应求，淡季设备闲置，加剧价格矛盾。同样，自来水的生产和消费也具有季节性，由于受江河、水库水资源丰枯季节影响，但自来水并没有季节差价。无论是煤气还是自来水对同一类型的消费者，价格标准只有一个，产品单价与消费量无关，在价格不到位和实施财政补贴的情况下，这种与消费量脱节的一步计价，往往会出现多用多补贴，少用少补贴的不合理现象，一方面增加了国家财政补贴负担，另一方面在客观上鼓励了对资源的浪费。还有供电、供水、供气等都有高峰与低谷的区别，然而由于没有峰谷价格区别，无法通过价格调节峰谷。政府喊了几年的阶梯水价，峰谷电价、计量收费等，无疑是平衡供求矛盾，保护环境，节约资源的有效杠杆，但由于种种原因迟迟没有出台。
    
    规制公用事业价格的法规不完善。公用事业在国民经济中的特殊性决定了其价格规制的重要性，需要制定针对公用事业价格规制的法律、法规，但目前我国尚未出台专门的公用事业价格法律、法规，对公用事业价格规制的原则和方法主要是参照《中华人民共和国价格法》及其他法律、法规，针对性不强且操作性差，主要体现在：其一，在制定和调整公用事业价格时，对如何协调企业利益、消费者利益、国家财力三者之间的关系没有明确界定；其二，公用事业价格应以完全成本还是不完全成本作为定价依据，没有明确界定，导致以不同成本定价规制的效果差别很大；其三，没有明确规定公用事业行业的合理利润率标准。由于法律法规不完善，往往造成在公用事业价格的制定和调整过程中就事论事，降低了公用事业产品定价的性。
    
    公用事业定调价程序中监督机制不完善。由于价格主管部门在定、调价过程中部门内和部门外的监督与约束机制不健全，使其在行使公共权利的过程中，往往会屈从于公用事业企业及政府其他有关部门的压力，再加上客观上存在的价格主管部门与公用事业企业之间信息不对称的问题，往往会造成决策的失误。在实践中，由于价格主管部门提交的定、调价方案主要以企业提供的资料（未经独立的审核机构审核）为依据，以及客观存在的生产者、消费者之间的信息不对称等问题，往往导致制定和调整的价格受到消费者质疑。公用事业价格听证会在定价程序中的地位不清，导致价格听证会在定价的具体实践中流于形式，甚至有的地方还没有建立这种制度；公用事业企业及其主管部门、消费者各自的权利和义务不明，导致消费者在听证会中处于弱势地位，听证会的功能不能充分发挥。
    
    此外，在公用事业价格方面还存在着价格歧视问题，如在装电话，农民除了承担城市用户需交的费用外，有的地方还要比城市用户多交其他费用。还有公用事业价格管理欠规范、价格审定透明度不高等问题。
    
    　　
    二
    
    公用事业价格存在的诸多矛盾和问题，阻碍了价格杠杆在公用事业领域作用的发挥，使之未能对产业效率形成有效的激励，难以起到降低成本、提高效益的作用；难以实现促进消费、增进社会福利的目的；难以做到节约资源和保护环境并重，甚至导致公用事业服务质量低劣，引起公众怨声载道。因此，必须对现行公用事业价格进行改革，建立与社会主义市场体制相适应的公用事业价格体系和价格管理体制。
    
    明确公用事业价格改革目标。根据我国的实际，公用事业价格改革的目标应是建立、合理、规范的价格形成机制和价格管理体制。（1）坚持公用事业价格政策的基本价值取向，在制定公用事业产品价格时，既要考虑公用事业产品或服务价值，又考虑公众基本需求及社会效益即国家特定政策的要求；既体现经济效益的要求，也满足社会效益的需要，在特定的情况下两者发生矛盾时，由于公用事业产品或服务的外部收益大于内部收益，因而应以社会效益为主。（2）合理确定价格水平，自觉运用价值，科学制定公用事业价格，使价格能够起到合理配置资源、调节社会需求、增加社会供给的作用，这就要求政府在制定公用事业价格时，既要考虑公众承受能力和社会效益，又要充分考虑到企业自我积累、扩大投资的需要，做到公平与效率兼顾，吸引多元化主体投资，促进公用事业持续快速健康协调，形成公用事业“投资——经营——发展”的良性循环。（3）政府要通过一定的管制政策和措施，建立竞争激励机制，以刺激公用事业企业提高生产或服务的质量和效率，优化生产要素组合，充分利用规模经济，不断进行技术革新和管理创新，努力提高经济效益。
    
    确立公用事业价格改革原则。（1）受益付费原则。公用事业产品可分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品受益者是全体公民，准公共产品的受益者则不是全体公民，而是某类社会成员，因而其费用开支不应由全社会负担，而是由受益者负担。（2）补偿成本原则。在一般情况下，成本是产品价格形成的最低界限，如果公用事业产品价格低于成本，一方面政府必须提供较多的财政补贴，加重财政负担，另一方面必然影响公用事业产品提供的数量和质量，贯彻补偿成本原则，就是要使公用事业企业运营的合理成本得到相应的补偿。（3）分散决策原则。我国地域广阔，各地资源分布、经济发展水平、居民收入水平和支付能力都存在不同程度的差距，公用事业不同行业的运行也存在差异，因而公用事业价格改革不应一刀切，应由各地政府根据地区经济和行业的具体情况分散决策，以有利于因地制宜、因事制宜地解决问题。（4）循序渐进原则。公用事业价格水平对消费物价指数和人民生活水平有着直接的影响，其改革要因势利导、分步进行，尽量避免因改革动作或跨度过大而对社会生活和经济运行产生负面影响，以有利于经济和社会的稳定发展。（5）统筹兼顾原则。公用事业价格改革要统筹考虑各方面的利益，保证改革措施能够落到实处，要兼顾企业和居民、企业和财政、生产企业与经营企业多方面的利益。
    
    转换公用事业价格形成机制。转换公用事业价格形成机制的核心是使公用事业领域垄断业务和非自然垄断业务分离，对非自然垄断业务引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成；对自然垄断业务继续实行政府定价或政府指导价格。随着经济体制改革的深入及科学技术的发展，公用事业领域的垄断正在发生变化，在特定的公用事业领域，总是既有自然垄断性业务，又有非自然垄断性业务。如电信、电力、煤气和自来水供应等公用事业都属于自然垄断行业，但这并不等于这些行业的所有业务都具有自然垄断性质。自然垄断性业务是指那些有固定网络的操作业务，如电力、煤气和自来水行业中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务，其他业务则属于非自然垄断业务。因此，对带有自然垄断性的公用事业业务，其定价应根据“公平合理、切实可行”的要求，建立由政府、企业、消费者共同参加的价格协调机制，通过共同谈判、协调，按成本加合理利润的原则，制定大家都能接受的合理价格，并针对市场准入、价格、服务建立约束市场供求双方的准则，既能最大限度地保护消费者的应有权益，又能保障生产者开展正常经营的积极性；同时防止有的企业滥用市场垄断力量来谋取高额利润，充分发挥价格机制在市场经济中调节资源配置的作用。对非自然垄断性公用事业业务逐步放开其价格，根据供求关系，由市场决定价格，以充分发挥市场在这些领域中的基础性调节作用，指导投资者的投资方向，实现资源的有效配置。此外，转换公用事业价格形成机制还要理顺价格关系，取消价外加价，将各种基金或收费并入价格中，制止各种形式的乱收费、重复收费；要根据公用事业的特点，实行不同形式的峰谷电价、阶梯水价、季节差价等，完善价格体系。
    
    建立公用事业成本约束机制。要规范公用事业价格构成，避免出现公用事业以成本上升为由倒逼政府定价的现象，就必须建立成本约束机制。其基本方法是：根据零售价格指数并社会平均职业收入增长率因素，确定企业成本的上升率；根据企业所在行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产效率的差距等因素，确定企业生产成本的下降率；只有在成本上升率大于下降率时，企业才能提价，反之，企业就应该降价。在这种成本变动硬约束下，企业要取得较多的利润就必须努力降低生产经营成本。为此，政府价格管理部门必须重视发挥成本调查的作用，把成本调查工作扩展到公用事业领域，建立公用事业企业定期上报成本资料制度，由企业按每月或每季的期限上报工资状况、人员构成、各种支出等成本构成因素，然后由价格管理部门进行审核认定，剔除虚置成本，约束企业倒逼政府定价的行为；要规范公用事业价格成本构成，划定定价成本的合理开支范围，建立合理的成本开支项目体系，从而使公用事业定价成本具有确定性，避免企业乱摊滥增成本；要以社会平均成本，而不是以企业实际发生的生产成本作为公用事业定价成本的直接依据。
    
    完善公用事业价格监督管理体制。（1）在价格主管部门主导下，建立公用事业企业代表、消费者代表、专业性消费者协会代表等共同参与决策的多元复合决策主体，形成价格主管部门、公用事业企业、消费者之间相互制衡的约束机制和信息沟通机制。（2）建立职能完备的价格管制机构，基本要求是实现价格审批与成本监控一体化，参照国际通行做法，以价格管制为中心，将价格管制机构与市场准入、运行规程等管制机构合并，建立各级公用事业管制机构。（3）建立公用事业价格管理体系，制定《公用事业价格管理法》，由法律法规明文规定实行监管的公用事业范围、监管的政策目标（至少包括价格公平、合理负担成本、消费合理化）和监管的组织机构等，负责实施监管的机构以公开、公正方式公布公用事业价格的定价程序、价格水平，接受社会各界的监督。（4）培育有实效的社会监督体系。
    
    政府对公用事业价格还应实行“动态化”管理，即对公用事业价格要根据价格指数、成本等因素的变化，及时进行调整，以保证企业正常运行；政府确定的公用事业价格应有一定的浮动范围，使企业在遇到一些特殊情况时，可以通过对价格的微调来化解矛盾，同时给予经营管理好的企业进行价格竞争的机会，促进整体管理水平的提高。