论政府职能的转变与行政许可的原则

    一、引言
    在第九届全国人大第五次会议上, 朱鎔基总理所作的《政府工作报告》是一个总揽全局，求真务实，措施有力的报告。在报告中，朱总理明确指出："必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。继续理顺政府部门职能分工，防止有些事情互相推诿和无人负责。认真贯彻依法治国方略，坚持依法行政，从严治政。进一步改革和减少行政审批，必须审批的也要规范操作，简化程序，公开透明，明确责任。" 认真学习朱总理的报告，积极推进政府职能的转变与行政审批制度的改革和完善，必将有力地推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程.
    政府职能的转变问题，牵涉到方方面面，是一个非常复杂且艰巨的系统工程，需要从各个不同的角度展开深入、扎实的研究。将政府职能的转变与改革和减少行政审批的问题相联系，是20世纪末叶以来世界各国共通的趋势。行政审批属于行政许可的一个主要类型，在行政法学上一般被置于行政许可领域来论述。朱总理在报告中提出了行政审批规范化、程序化、公开化、责任化的问题，实质上就是行政许可合理化的问题。本文将主要探讨政府职能的转变和行政许可合理化过程中所应该坚持的一系列原则。
    二、行政许可的合理化与政府职能的转变
    在国家，行政许可是进行社会、经济、文化等行政管理的、具有刚柔并济属性的政府规制（government regulation）手段，也是合理配置社会资源的有效手段，其存在基础在于市场领域的"信息不对称"或"市场失灵"。为了确保政府能够克服市场上的信息不对称，弥补市场失灵，各国皆设置行政许可制度，允许对市场及市场主体进行干预。
    但是，在市场经济条件下，行政许可不是行政管理的惟一手段，更不是万能的手段。并且，市场经济的发展在推动行政许可广泛运用的同时，也推动了行政许可制度本身的改革，提出了行政许可合理化的一系列课题。一个非常浅显的道理就是，并非事事都要实行行政许可制度，也不是什么领域都要全面实施行政许可。如果行政许可的运用过滥，范围过宽，许可条件过于严格，那么，不仅会窒息社会成员的活动，使社会、文化和经济发展减少活力，丧失动力，而且会导致行政效率低下，最终影响秩序的维持，危害公共利益。况且，不合理的行政许可制度往往和贪污腐败相联系。许可申请人为了获得许可而不择手段、不辞辛苦，行政许可机关的公务员则通过设置和运用许可，在维持社会、经济和文化秩序、维护公共利益的名义下，不择手段地大肆谋求个人利益（设租）；得到许可申请人方面送来的好处（寻租）后，有关人员就会丧失原则和立场，千方百计地为其办事，行扰乱秩序和损害公共利益之实（规制俘获regulation capture）。因此，世界各国出现了规制合理化的浪潮。例如，20世纪70年代末，美国出现不规制（deregulation）运动；80年代初，受美国影响，日本出现以规制缓和为重要思路和内容的行政改革，其主要目标就是规制合理化；90年代中期以来，次第展开行政审批制度改革，加入到这一蓬勃发展的世界潮流之中。
    行政许可的合理化，就是要充分发挥行政许可的积极作用，最大限度地追求社会资源的有效和合理配置，实现政府的有效管理，维护正常的社会、经济和文化秩序，最大限度地减少行政机关及其公务员滥用裁量权的可能性，杜绝权力寻租的存在基础，推进廉政建设。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，政府既要和市场领域保持一定的距离，改变从前那种在经济领域无所不在、无所不能的地位，又要在市场经济中扮演一个相对积极的角色，适度、及时地干预社会资源配置，以应对当今社会各种资源日益短缺的形势需要。通过行政许可的方式对稀缺资源进行有效分配，可以防止市场主体在稀缺资源的利用方面进行无序乃至恶性竞争，既维护正常的市场秩序，又最大限度地发挥稀缺资源的社会效益。
    值得注意的是，政府干预社会资源配置而利用行政许可这一手段，应该限制在预防和弥补市场机制缺陷和失灵的必要且充分的限度之内，能通过市场手段解决的，就应通过市场手段解决；能通过中介机构、行业组织解决的，则应在建立和完善对相关组织进行严格监督和制约的基础上，交由相关组织来承担，尽量不实行行政许可；只是主要对涉及国家利益、公共安全、公民生命健康乃至涉及国计民生的事项，以及其他不适于市场和社会解决的事项，才实行行政许可制度。不可将行政许可视为解决市场中一切问题的万灵药，更要严防行政机关运用行政许可制度与民争利。所谓有限政府，就是指要求政府将其职能定位于出现"市场失灵"之情况下的弥补作用。这不仅是因为没有一个全知全能的政府，而且是因为政府干预往往需要较高的成本。
    行政法学极为重视成本和效益分析，尤其是近年来大力吸收经济学研究成果，人们开始探讨建立廉价而高效政府的途径。既然如此，这里便出现一个问题，即市场管不好的是否一定要政府来管，政府是否能够管好？如果政府也管不了或管不好，那么，根据责任政府的理念，政府应如何承担相关的责任？这应该是现代行政法学、行政学、经济学乃至学所面临的共通的重大课题之一。
    一方面，政府机关本身就是执法机关，大部分政府机关都有相应、法规所规定的执法职能，政府要执行法律、法规，就必须有一定的执法手段和强制措施，这是由其行政权力性质决定的。因此，政府权力不断增加和强化不足为奇；另一方面，也必须看到行政机关违法行政、越权和滥用权力的现象屡见不鲜，对此，如果不以法律加以控制，将造成行政权的绝对化，而绝对权力产生绝对腐败。因此现代行政法有这样一项原则，即"法律应授予权力，凡授权必有限权，没有限权就没有授权。"这就是要通过法律的限权和控权来约束行政权的滥用。其中限权和控权的法律机制，包括规范法律授权机制、制定和完善行政程序立法，加强对公民权利的救济程序等。 "当和创业人员需要政府的时候，政府无所不在；当企业和创业人员不需要政府的时候，政府是隐形的。" 这才是行政许可合理化的目标所在。
    但是，是否能够实现行政许可合理化的这一崇高目标，关键在于是否能够转变观念。由于行政许可的多样性和广泛性以及社会、经济形势变化的快速性，决定了实现这一目的的艰巨性。我们不仅应该致力于制定统一的行政许可法，而且应该着重强调行政机关从组织上、观念上乃至具体措施上来分别建章立制，认真对待，展开比较研究和系统的实证分析，广泛、综合地吸收专家和社会各界意见，致力于政府职能的转变和定位，大力推进行政体制改革，顺序渐进，扎扎实实地开展工作。
    首先，从立法政策学的角度来看，一般而言，可以将行政许可分为社会规制（涉及公共安全和公共秩序的许可）和经济规制（涉及经济准入的许可）两种类型。 根据世界各国规制及规制缓和乃至不规制的经验，这两种类型的规制呈现出决然不同的发展趋势--社会规制越来越严格，越来越广泛化；经济规制越来越放松，越来越最低限度化。简而言之，判断行政许可制度是否必要的具体标准是：是否具有潜在的危害性，是否会给社会带来危害，是否会给他人的权利、自由、健康和生命造成威胁，是否会导致经济发展受损。
    值得指出的是，具体的行政许可往往并不能简单地划分为社会规制或经济规制，很多行政许可都是兼具双重属性的。但是，从立法政策学的角度，我们应该且能够确立这样一种观念，体现这样一种价值取向，在放宽甚至废除经济准入方面的规制的同时，强化和扩展必要的社会规制，以确保和促进经济主体的有序竞争，激发各主体的能动性和创造性，最大限度地保障相对人的合法权益，促进经济的繁荣和发展。
    其次，我们必须充分认识行政许可的积极作用和消极作用，采取必要的措施，抑制其消极作用，发挥其积极作用。一方面，行政许可是十分必要的；另一方面，行政许可亦伴随着一些消极的作用。 如果认为某件事情重要，需要管起来，就立一套法，设一套机构，搞一支队伍，使行政许可呈现出不断增长的趋势，那么，这样单纯化的思维定式，不仅不可避免的是导致机构的膨胀和臃肿，导致国家财政的超额支出，导致对民间活力的过度拘束，影响主体发挥其应有的创造性和能动性，而且还可能导致腐败的产生，为仆人变成主人再变成蛀虫创造条件。在国家，随着行政权力的拓展，行政官员利用行政管理权，特别是利用行政许可权贪污受贿的现象日益增多，再次证明了这样一个经验：权力尤其是特权，是滋生腐败的温床。为了减少滋生腐败的可能性，我们在强调一系列的监督机制和补救措施的同时，必须从源头上梳理行政许可，论证其存在的必要性和合理性，在充分论证和研究的基础上，坚决推行行政许可合理化。
    传统行政法学将行政许可定位为"必要限度内的充分限制"--这是衡量行政许可合理性的一个重要标尺。在研究行政许可合理化的问题之际，我们依然应该继承传统行政法学的基本原理和体系，并运用现代行政程序法的新理念。现代行政法学理论并不否定行政主体源于国家职能的单方性权威地位，行政许可权毕竟是行政主体实现其职权和职责的表现和手段，其权威地位往往体现为其自身的规范化、程序化、公开化和有用性。随着民主与宪政理念的普及，在现代国家，行政许可的民众参与机制日益成为民主主义原理在该领域的体现，行政许可的合理化问题，也就更多地体现为经济效益、民主参与及权益保障的问题。
    如何实现行政许可的目的，如何抑制行政许可的负面效应，这是值得深入研究和探讨的问题。朱总理在报告中指出了改革和减少行政审批的大方向，言简意赅，具有深远的意义。当我们将行政许可和政府职能转变联系起来进行研究时，可以对行政许可的必要性确立如下三个判断标准：其一是不要越位，不该政府管的事，一定不要管；其二是不要缺位，该政府管的事，一定要管好；其三是不要扰民，该政府管的事，在保证管好的前提下，其手续、程序越简单越好。显然，这三个标准的有用性，是以政府职能的确定性为其前提的。换言之，探讨政府职能的定位是深入研究行政许可问题的前提。因此，我们应该集中力量，在对国家、社会、私人（国民、公民、市民、居民等观念的确立及其权利义务的确定化）等领域进行科学合理划分的基础上，使政府职能明确化，使社会、私人领域清晰化，并基于社会、私人的需求，确定现代政府实现其职能的合理手段。
    三、行政许可的合理化及其主要原则。
    （一）行政许可多、滥、乱的问题与许可法定原则
    行政许可法定原则，要求行政许可的设定必须有明确的依据，并且应当由法定的主体按照法律规定的权限和程序进行。值得注意的是，无论是国外还是国内，大凡法律授权，尤其是综合性的法律授权，其标准大多具有较高的抽象性和概括性，执行起来往往具有极大的弹性，有时所依之"法"的合法性甚至合理性的问题都会受到质疑。 在这种情况下，贯彻依法行政的首要保障，在于观念的更新，在于确立"为人民服务"的观念，也在于扎实机制的建设和完善。我们需要建设这样一种机制：当我们的立法出现空缺或者严重滞后，单纯的程序履行难以确保实体正义的时候，允许行政机关及法院在考虑立法目的、立法时期、与其他法规范的协调以及现实社会的要求等，以随机应变的态度，尽量求得适合现代社会需要的结论。不过，行政公共性的特定目的，并不必然说明行政手段的正确性。对行政许可的合理与否的判断，必须结合其对市场主体等私人的规制与通过该规制所达到的目标之间的利益衡量，以科学的评价机制为背景，在认真、客观而全面分析研究的基础上进行。
    行政许可的设置和运用，关系到国民的基本权利，关系到市场主体的经营自主权，因此，为了确保市场正常运行，不应随便设定许可。在这一点上，学界和实务界基本达成了共识。滥设许可、乱设许可，都是行政法原则所不能允许的。从组织法的角度来看，要求必须有相应的管辖权限；从行为法的角度来看，要求必须存在规制的必要性，所设许可与规制目的的一致性和协调性；从权益保障的角度来看，即使总体上存在管理的必要性，也必须充分考虑其手段的正当性和程度的适度性，要强调行政许可目的的实现和申请许可的当事人的权利实现之均衡性。
    目前我国行政许可呈现出多、滥、乱的特点，几乎所有行政部门都在为自己设定许可，而且有的许可主体还发生重叠，在一个事项上有多个行政主体设定许可，以许可争权，以许可扩权，以许可确权。因此要"进一步改革和减少行政审批，必须审批的也要规范操作，简化程序，公开透明，明确责任。"
    我们知道，行政主体的多元化，是由行政事务的多层级性所决定的，也是由行政事务的庞杂性和多样性所决定的。行政许可的设定主体多元化虽然可以成为行政许可"多"的形成原因之一，但其本身并不是行政许可"滥、乱"的根源。因此，我们要致力于行政许可法的制定工作。并且，在制定行政许可法时，重要的不是拘泥于哪一级机关能够设定许可，而应该致力于探讨设定不同层级和内容的许可所应该遵循的不同程序。并且，这里还必须明确地提出一种理念，即分清最大限度规制立法和最小限度规制立法的不同。若、法规所设定的许可是最大限度的规制立法，则不能允许下层级规范有所超越；若法律、法规所设定的许可是最小限度的规制立法，则要求下层级规范不得低于其所规定的最低标准，当然应允许而且应当大力提倡下层级规范制定更为严格的标准。对于受规制者来说，这肯定意味着增加负担或者义务，但是，我们不能仅仅以此为理由而否定下层级规范的合理性。因为，它们将有利于整个国家和社会，意味着向人本主义、和谐社会的迈进。当然，这里自然也存在一个"度"的问题。
    （二）行政许可的范围、标准、程序与公开、公平、公正的原则
    公开、公平、公正的原则，是行政程序法原则的重要内容，该原则要求有关行政许可的所有信息，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外，都应当公开，并允许所有符合条件者申请，使得行政许可行为能够充分反映公共利益和个体利益以及个体利益之间的均衡，实现公平、公正的目的价值。
    然而，目前我国行政许可的范围、标准不够明确，行政许可限制的内容随意性极大。这应该是目前行政许可制度存在的致命缺陷。由于对政府职能的定位尚没有划定明确而清晰的界限，对哪些领域应该设定哪些许可的问题自然没有明确的答案。由于对许可目标和目的的认识欠缺性，对于是否予以许可裁决的标准难以把握，一切都在承办人员的"自由裁量"之中。这种状况当然与现代国家对规范行政、标准行政、公平行政的要求相差甚远，特别是在有限政府、市民社会等一系列概念得以确立和普及，要求党政分开、政企分开、责任政府、市民自治的情况下，不能容许这种状况依然存续下去。
    为切实保障私人的自由，保障私人申请许可权和获得许可权，必须确立行政许可申请条件公告的原则。行政机关应该公布许可事项和许可条件。有关行政许可事项和申请条件的所有规范性文件，包括法规、规章、决定、命令、意见乃至行政机关内部的有关通知、规则等，只要不属于法律规定不予公开事项，原则上都应公告，以供公众了解和评论。换言之，不仅有关许可条件应该通过民主参与的方式来确定，而且许可事项的合理性和必要性，也应该采取民众参与的途径，在广泛征求专家和各阶层意见的基础上予以确定。公告的目的在于行政沟通，使公民知悉，提供意见，增进对行政权的向心力。"决不能只在自上而下的单轨上运行。一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的政治。" 
    很明显，有关行政许可信息的公开，使得私人可以遵从明确的原则和标准，减少申办成本，不仅有利于相关当事人的权益保障，而且有利于监督公务员依法、公正地执行公务，建立政府和民众间的信赖关系。
    不过，值得强调的是，我们强调行政许可的程序要明确，全国要有统一的许可程序原则，并不意味着各地、各领域都必须千篇一律地适用同一种程序和原则。通过行政许可法所确立的程序和原则，只能作为最低标准，要求各地务必遵循实施；要达到程序的完善，实现程序的目的价值，各地、各领域还应该根据当地情况和本领域的特色，进一步制定高标准的程序原则，使行政程序更加体现地方特色和专业特点，更加体现民主参与的精神，更加符合法治的崇高理念，更加趋向于合理。
    （三）行政许可的合理化与民众参与原则
    行政许可立法动议由谁来提出，与一国的行政民主程度紧密相联。在我国，包括行政许可立法在内的行政立法，从学理上和实定法上都通过"抽象行政行为"的观念予以防御构筑，使得私人无权直接对相关立法提出制定、修改或废止的请求。这种现状当然不符合民主主义的要求，与宪法有关人民参政议政的规定也是不相符的。
    要实现行政许可合理化，就必须坚持民众参与原则，充分确立听取意见的各种机制。其中，专家参与有关立法的起草、论证工作，当然是民众参与的一种类型；公布有关立法草案，征求有关方面的意见亦是民众参与的一种重要形式；在实施许可过程中告知当事人有关权利，听取当事人陈述和申辩等，亦能体现民主精神；而行政许可听证制度，则是最为正式的民众参与类型。通过实施立法听证，可以确保行政许可规范的民主性和合理性；在实施行政许可过程中进行听证，可以确保包括行政许可相对人在内的各利害关系人将自己的意见反映到行政主体的决策中，使行政权在自上而下和自下而上的双重轨道上运行，而不致于脱开或背离民意。实行听证制度，可以改变从前那种"裁决前保密，裁决后难于做解释工作"的被动局面，把解释说明工作贯穿于许可的整个过程之中。通过听证会，集中专家学者乃至各阶层的意见，尤其是各利害关系人的意见，透过"面对面"的交锋讨论，辨明行政许可立法的必要性、可行性，辨明行政许可设置的合法性、合理性，辨明应该如何作出行政许可裁决乃至许可裁决的正确与否，形成行政主体和利害关系人共同行使行政许可权的协作环境，有利于行政许可目的的实现，也有利于公共利益和个体利益乃至各种个体利益之间的均衡。但是，必须强调的是，不应该将行政许可听证泛化，并不是什么情况下都应该进行听证。必须充分兼顾行政许可的民主性和效率性。
    （四）平等原则、先申请主义与通知利害关系人的原则
    平等原则，意味着机会方面的一视同仁，不同的事情不同对待，相同的事情相同处理。这是法治主义的一个基本原则。在行政许可领域贯彻这一原则，我们可以用以抨击地方保护主义所筑起的壁垒，也可以用以揭露执法不公的丑恶。当然，平等原则不是抽象的装饰品，而是要求具体制度保障的行为规范。在行政许可设立阶段贯彻这一原则，要求整体的统一性和个体的平等性相结合，在确立全国性规范的同时，应承认地方和各个不同领域的具体规范特色；在行政许可实施阶段贯彻这一原则，则要求对申请人及其他利害关系人的利益予以平等对待，综合考虑；对符合行政许可要件和标准的人，一视同仁地赋予其许可；对需要加以指导的，应一律耐心而充分地予以指导。
    当行政许可机关将某项排他性许可赋予特定申请人时，其他申请人就可能丧失相应的机会或资格，尤其是当复数的申请人共同申请某一项排他性许可（例如有数量限制的许可）时，无论行政机关将许可授予哪个申请人，其他申请人都将因此而得不到相应的许可。平等原则要求，当存在复数的申请人时，则依据先申请主义作出裁断，将有关许可赋予最先提出申请的人，不得以申请人的地位高低或与申请人的关系亲疏来决定是否赋予许可。由此看来，平等原则和先申请主义有着密不可分的关系。不过，先申请主义所解决的只是复数申请人之间的平等问题，在和其他利害关系人的平等问题上，则要求确立通知利害关系人的原则，这也是确保行政许可合理化的一个重要保障。
    在行政许可过程中，将某些许可赋予某人，可能会给其他人带来侵害或者不利时，就要求综合平衡与各利害关系人的利益。为弥补司法审查等事后救济的局限与不足，在事前先予通知，使利害关系人皆有机会表达对许可决定的意见，可以防止偏颇，集思广益，使行政许可制度在相对人和利害关系人皆能够参与和易于接受的环境和条件下运行。在行政法学领域，不应该依然固守从前的"行政相对人"或者"上的利益"概念，而忽视"相关人"的利益保护问题。 在现代法治国家，向有关利害关系人说明理由、告知权利，已经成为行政程序法的重要原理之一。在国外呈现出尽量将反射性利益解释为法律上的利益的趋势， 我们更不应该依然以"相对人"和"相关人"的概念游戏，来损害当事人的权益。在法律没有作出规定，或者没有作出详细规定的情况下，行政许可机关应根据行政法基本原则及有关法律精神，基于一般社会道德、正义观念，正确行使裁量权，追求实质正义，以切实保障私人的合法权益。
    （五）均衡、比例、适度和责任的原则
    行政许可的均衡、比例、适度原则，要求行政许可的设置和实施都必须充分考虑各种利益，包括公共利益和个体利益的取舍以及个体利益之间的均衡，正确把握目的与手段之间的比例关系，适度而有效地运用行政许可手段。不论在设立行政许可阶段，还是在执行行政许可时期，都应当以社会公共利益之必需为限度，不得过多或过少，亦不得过滥或过严。并且，许可的设定应该和行政机关的责任相联系，在行政机关能够承担责任的范围内进行。
    现代民主主义的原理要求国家行政必须以政府的责任而进行，任何行政权力的行使，都必须承担相应的责任，无论是违反实体法规范，还是违反程序法规范，都将构成违法。违反一般法原则也属于对合法性原则的破坏，因而其行为亦可能被宣布为完全无效或者部分无效。要保证权责统一，则必须建立相应的监督、制约机制，必须建立和完善侵权赔偿等救济机制，不允许没有任何监督的专断权力存在，对行政侵权行为必须追究其赔偿等法律责任。 
    （六）行政许可的效率与时限原则
    行政许可的效率原则要求行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能短的时间，尽可能少的人员，尽可能低的耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。行政机关要严格遵守行政许可的程序，还应该规定许可时限，并予以公布，认真遵守。这也是行政许可合理化价值的最好体现。目前这方面存在的问题是，有的行政机关颁发许可证，对时限没有规定，常常以"研究研究"为借口，久拖不办，敷衍塞责，不仅导致官僚主义的消极后果，甚至引发渎职腐败。如果不规定时限，许可证拖着不批的问题就解决不了。追求行政许可的公正与效率，可以有诸多值得考量的要素，而建立许可标准和许可的标准处理时限制度，对于相对人权益保障来说，具有最为直接而突出的意义，有助于服务政府、责任政府形象的塑造，有助于私人对政府的直接监督。
    （七）行政许可与收费的不正常关联的问题
    由于行政主体所追求的是国家和社会公共利益，其对公共利益的集合、维护和分配，应当都是无偿的。就总体而言，行政相对人无偿地分担了公共负担（如纳税），应该无偿地享受公共服务。因此，行政主体行使公权力，履行法定职责，提供普遍性公共服务，一般是以无偿为原则，以有偿为例外。任何乱收费、乱摊派都是不能允许的。只有在特定行政当事人承担了特别公共负担，或者分享了特殊公共利益时，才可以是有偿的。这就是公平负担和利益者负担的问题。可是，在行政许可领域，曾几何时，许可和收费成了不可分割的一对概念。有的地方利用许可乱收费，直接导致行业不正之风。
    要从根本上解决行政许可乱收费问题，所面临的难题是如何从组织法上理顺机构设置问题，特别是只给编制不给经费的事业机构问题。换言之，行政许可收费的问题，必须和机构改革相联系，必须和行政机构编制、经费合理化相结合，仅仅在行政许可法中予以概括的、抽象的规定，对于乱收费不会产生根本性的制止作用。只有在政府编制、经费合理化的基础上，探寻其必要经费的保障渠道，才能从根本上解决乱收费的问题。这是实务的任务，也是学界尤其是行政法学界的研究课题。
    （八）适应形势需要与诚实信义的原则
    行政许可的范围和内容还应当随着社会的发展和需要而不断调整，这是行政许可合理化的内在要求。
    随着依行政的原则、法的支配的原则与正当法律程序原则（程序正义论）的融合，形式（机械）法治主义逐渐嬗变为实质法治主义，国家所普遍采行的依法行政或行政法治原则的内涵更加丰富多彩，人们抛弃了"无法律即无行政"的严格限制，更加强调顺应行政的能动性需要，赋予行政机关相应的权能。不过，与传统行政法相比，现代行政法在赋予行政机关广泛权能的同时，更注重为之规定更加严格、规范的程序。换言之，对行政权能的制约与限制，由从前对实体权力的限制转为更加强调程序性制约。
    在我国从计划转向市场经济，踏着知识经济的浪潮前进的过程中，不能忽略政府在建设现代化国家过程中的主导地位和作用。在行政许可领域，我们必须强调政府的能动性，要求政府根据形势发展需要，及时采取相应的对策，以维护秩序，推动发展，保护公共利益和私人利益。不过，在现代国家，无论是权利的行使，还是义务的履行，都要求不得损害对方的信赖。这种原则引进行政法领域之后，尤其对行政权的享有者政府来说，不得藐视法律的尊严，干扰司法机关的正常活动，破坏社会的诚实信用。当"看不见的手"失灵，需要政府积极干预和调整的时候，政府必须积极果敢地采取对策，而现代社会价值的多元化决定了政府的对策往往对部分人有利而不可避免地对另一部分人不利，在这种多重价值和利益选择的背景下，可以说，建立和坚持信赖保护、诚实信义原则是相对人权益保障的逻辑起点和价值归宿。在行政许可的整个过程中，无论是设定许可，实施许可，还是变更许可或者废止、撤销许可，都必须坚持信赖保护和诚实信义的原则，不得以公共利益需要等理由而无视个体利益的实现。当基于公共利益的需要而设立、变更、废止或撤销行政许可，导致信赖政府行为而采取行动的私人遭受损害时，必须以政府的责任予以补偿。只有建立起信赖保护、诚实信义原则，才能真正确保相对人的合法权益。甚至可以说，政府遵循信赖保护和诚实信义原则，才是责任政府、服务行政等价值理念的真正体现。