中国行政诉讼法受案范围的重构

【摘  要】 本文以我国行政诉讼受案范围的现状分析为出发点，从完善我国行政诉讼受案范围层面，通过对各国行政诉讼受案范围立法模式的梳理，借鉴各国立法的成功经验，试图重构我国行政诉讼的受案范围的制度框架设计。

【关键词】 行政诉讼  受案范围  重构

 
一、我国行政诉讼受案范围现状分析

我国《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一规定。例如，行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条第1款第8项规定：“公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。该条第2款规定“除前款规定外，人民法院受理、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。二是列举式，即对法院应该受理和不能受理的案件从行政行为的角度加以列举。例如，行政诉讼法第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第12条列举了法院不能受理的四类事项。

行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准有两项：一是具体行政行为标准，二是人身财产权标准。首先，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。其次，人民法院只受理对侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权行政行为不服提起的诉讼，除非法律法规另有规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。也就是说，如果行政机关及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行示威、宗教信仰等权利，以及受权、劳动权、休息权等其他权利的，公民是否可以提起诉讼，取决于法律和法规的特别规定，行政诉讼法未对此类权利遭受侵害后能否起诉作出一般授权。

由此分析可知，我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定，是一种既作肯定式的列举又作否定式的列举的规定方式，是极为不合理的。因为哪些可诉哪些不可诉的界限，无论划分得多么细致严密，它都不可能穷尽所有的情形，总会留下许多空白带。[1] 并且肯定的概括与肯定的列举放在一起，不仅有重复表述之嫌，而且会造成认识上的偏差，往往只重视所列举的多项而忽略概括式的内容，从而人为地缩小受案范围，限制了行政诉讼制度的，不利于对行政机关进行有效监督和对公民合法权益的保护。

 鉴于我国行政诉讼法关于受案范围的规定存在诸多歧见，而修改行政诉讼法在短时间又无可能，为了补救行政诉讼法之不足，明确行政诉讼的范围，便于法院受理案件，最高人民法院于2000年3月公布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称司法解释）。司法解释第1条第（1）款采用了概括方式规定受案范围，即：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。第（2）款则采用了列举方式规定法院不予受理的案件，包括六类不可诉的行为，即：（1）行政诉讼法第十二条规定的行为；（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为；（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（4）不具有强制力的行政指导行为；（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（6）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。该司法解释采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围。即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。此外，司法解释抛弃了对具体行政行为下定义的做法，只笼统地规定“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政受案范围。”并且该司法解释明确了一部分法院不得受理的案件范围，但是，由于其中一些概念是司法解释首次提出的，而且诉讼法本身也未曾涉及，所以，在具体含义的理解方面，仍有研究之必要。

我国行政诉讼法和2000年3月最高人民法院的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对不可诉行为均作出了种种规定，但都限制了我国行政诉讼范围。

纵观世界各国的规定，行政诉讼受案范围有宽有窄。美国行政诉讼范围相当广泛，美国《联邦行政程序法》第702条规定：凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论其为抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼范围。[2] 法国行政诉讼范围主要是由权限争议法庭和行政法院的判例确定的，除判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，不论是采用口头或书面的，明示或默示的，抽象或具体的，均可提起诉讼。[3] 在我国，由于体制、法律传统、法制现实等诸多因素的影响，行政诉讼受案范围不可能规定得太宽，但是现有的过多的限制，捆住了人民法院在受理行政案件上的手脚，对行政诉讼的发展造成了障碍。特别是已加入WTO，这些限制与WTO的规则互相冲突，表现出其不适应性，应该予以取消。

                                               
二、行政诉讼受案范围的模式比较

要取消我国行政诉讼法中的不当限制，确立合理的立法模式。我们可以借鉴他国的成功经验，正所谓“它山之石可以攻玉”，这有利于我们构建本国合理的立法模式。

当今世界，各个国家确立行政诉讼受案范围的方式不尽相同。英美国家采取以判例来确立受案范围的方式，即某一行政案件是否归于法院的受案范围取决于其是否符合由法院判例形成的一些规则；而德、日等国主要采取的是以制定法来确立受案范围的方式。 [4] 至于如何具体确定行政诉讼受案范围，主要有五种模式：　
　　1、概括模式。如美国、日本、奥地利、比利时等。美国法院受理行政诉讼案件的主要法律依据是宪法第5修正案和第14修正案的“正当程序”条款和行政程序法。美国行政程序法第702条规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。”但“本条规定：（1）影响对司法审查的其他限制，或者法院依据其他适当的法定理由或衡平法理由不予受理或驳回救济请求的权力或职责。（2）授予准许救济的权力，如果其他允许起诉的法律明示或暗示应禁止给予所请求之救济。”日本现行宪法规定，国民“接受审判的权利”不可剥夺。二战后，日本现行宪法规定：“行政机关不得施行作为终审的审判。”法院法规定：“法院审判一切法律上的争讼。”《行政案件诉讼法》概括规定了抗告诉讼、事当人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种类型的行政诉讼，不列举具体案件。
　　2、列举模式。如瑞士、瑞典、意大利、澳大利亚、二战前的日本等。瑞士行政法院依据其联邦宪法规定主要受理涉及税务的案件、由国家机关失职引起的案件、涉及社会保险的案件等。[5] 瑞典行政法院负责受理涉及税务的案件、由国家机关失职引起的案件、涉及社会保险的案件等， 也属于列举模式。二战前，日本明治宪法排斥司法法院审理行政案件，因此，日本在行政机关内专设行政法院管辖行政诉讼。这时行政诉讼的范围采取列举主义，仅限于法规承认的争诉事项，诉讼范围十分狭窄。“行政法院只审判法律、敕令允许向法院起诉的事项”，即：（1）有关租税及手续费课赋的案件，但海关关税除外；（2）关于租税滞纳的案件；（3）关于拒绝或取消营业执照案件；（4）关于水利及土木案件；（5）关于评定土地官民所有的案件。[6]
　　3、排除模式。如英国、法国、芬兰等。在实行排除模式的国家，除了排除性内容，其余都是司法可以审查的范围。如法国排除的范围包括私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为和政府行为五类。[7]　

4、概括＋排除模式。如德国、韩国等。该种模式即法院对一切行政案件原则上都有权进行司法审查，除法律另有排除性规定以外。德国基本法第19条第4款规定：“任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼。如管辖范围没有明确规定，可向普通法院提出诉讼。第10条第2款不受本款条文的限制。”《联邦行政法院法》第40条第1款规定行政诉讼的受案范围：“所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明确的规定由其他法院处理，都可以提起行政诉讼。州法领域的公法争议可由州法分配给其他法院处理。”从以上可看出也是概括规定又排除了宪法范围的案件和基本法第10条第2款规定的案件。[8]　　

5、概括＋列举＋排除模式。就目前所掌握的资料看，采用这一模式的就我国，还没有发现其他国家采用。
　　以上5种模式，只是大致的划分，不是绝对的，特别是概括模式、排除模式、概括＋排除模式三者之间，更难区分得非常清楚。大致区分标准是：有比较明确的概括性要求，但没有明确的排除性界线的，归为概括模式；没有明确的概括性要求，但有比较明确的排除性界线的，归为排除模式；既有概括性要求，又有明确排除界线的，归为概括＋排除模式。
   

三、行政诉讼受案范围的完善设想

鉴于我国行政诉讼受案范围存在的问题，结合我国的法制化进程，我们有必要在借鉴他国的经验基础上，完善我国行政诉讼的受案范围。从而，更好的保护相对人的合法权益。

在上述五种模式中，如果按行政诉讼受案范围的宽窄和灵活性大小编排一个顺序，大致是排除模式、概括模式、概括＋排除模式、概括＋列举＋排除模式、列举模式。也就是说，一般来讲，采取排除模式的，往往行政诉讼受案范围比较宽，灵活性较强，其次是概括模式，采取列举模式的，行政诉讼受案范围最窄，灵活性最差。

因而，在重构我国行政诉讼受案范围时，我们可以考虑一下模式，即抽象概括加具体排除的模式。笔者建议：

　　1、把行政诉讼法第2条中的“具体行政行为”改为“行政行为”。行政行为是指国家行政机关和、法规授权的组织依法实施行政管理，直接或间接产生法律效果的行为；而具体行政行为是行政行为中的一种是指行政机关针对特定对象，并对其权利义务产生影响的行为。在行政管理活动中，行政机关作为国家权力机关的执行机构，依法管理国家事务，拥有很大的自由裁量权。行政权的运用关系着社会公共利益和公民个人利益，直接影响人们的生活，所以行政机关在运用行政权时不光是具体行政行为能够侵犯相对人的合法权益，而且行政机关的一切行政行为都有可能侵犯相对人的合法权益，所以把“具体行政行为”改为“行政行为”，这样就能把行政机关和行政机关的工作人员行使职权的一切行政行为都纳入到行政诉讼的受案范围，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。

　　2、删除第11条列举的受案范围的内容。一是因为列举式只能用否定性排除，不能用于正面列举。二是无法将所有的行为列举穷尽。例如，第（4）项规定“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”，现实中行政许可行为表现形式不只限于许可证和执照，还有许多形式，如同意、登记、批准等等。第（6）项规定，“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”现实中，类似于抚恤金性质的金钱给付和物质给付的名称很多，如丧葬补助费、生产生活补助费等等。

　　3、行政诉讼法第12条属于否定列举，该条规定在方式上没有问题，可以保留，但对其内容应逐项进行修改，合理的保留，不合理的删除。该条第（1）项列举的“国防、外交等国家行为”应该保留。《若干问题的解释》第2条规定：“国家行为是指国务院、中央军事委员、国防部、外交部等根据宪法和法律授权，以国家名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律受权的国家机关宣布紧急状态和总动员等行为。”世界上很多国家都把国家行为排除在司法审查范围之外，如法国的政府行为属于行政保留事项，不受法院的监督。美国法院认为，不适宜法院审查者包括下列：外交和国防；军队的内部管理；总统任命高级助理和顾问；国家安全，如联邦储备委员会的决定；追诉职能，如司法部是否追诉的决定。从国外的情况看，世界各国都有一些高度性的行为不适宜由法院来行使审查权，我国当然也不例外，第12条第（2）项规定的行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普通约束力的决定命令，应改为“国务院制定行政法规，发布决定和命令”。因为国务院制定的行政法规，采取行政措施和发布决定命令的行为往往是各级行政机关的执法依据，其作用非同一般，一旦允许对国务院的行为起诉，势必影响整个行政管理秩序。根据宪法规定：全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定命令。实践证明，行政法规与国务院的决定和命令中出现的违法问题较少，所以没有必要将国务院行为纳入行政诉讼受案范围。此外，第（3）项规定的行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任命等决定应去掉，按照《若干问题的解释》第4条行政诉讼法第12条第（3）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定，显然不属于诉讼范围的规定。

　　4、国外关于内部行政行为的诉讼监督，如法国的行政法院一般以是否影响利害关系人的法律地位为标准，划定内部行为的界限。一切损害关系人法律地位的行为不再属于内部行政措施，按照一般的行政行为可以进行行政诉讼。日本的传统学说一般将公权力行政关系划分为两种：一种是一般权力关系；二是特别权力关系。司法权一般不介入为维护内部纪律而采取的惩戒处分。但超过单纯的维护内部纪律范围，将特别权力服从者从特别权力关系中排除出来的行为，或涉及有关作为公民在法律上的地位的措施，都将构成司法审查的对象。因此，即使是对行政行为有内外区分的国家，如果该行为影响到利害关系人作为普通公民所应享有的权利时，还允许其通过诉讼寻求救济。根据国外经验和国情，内部的行政行为应该纳入行政诉讼的受案范围。第（4）项规定的法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，应该取消，所谓“最终裁决”是指行政机关依据法律规定作出的行政（复议）处理决定，当事人不服不能再申请复议或者提起行政诉讼。按照WTO司法审查原则的要求，“诉讼当事人应有机会要求司法当局对行政终局决定进行审查”。根据此规定，我国《专利法》和《商标法》都已经做了相应修改，而《行政诉讼法》第14条和第30条的规定不符合WTO规定的要求，也应该进行修改，把行政最终裁决行为纳入行政诉讼受案范围中来。

　　5、修改后的行政诉讼受案范围应该是这样表述：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员行使行政职权的行为侵犯其合法权益，可以提起行政诉讼。人民法院不受理公民、法人或其他组织对国防、外交等国家行为和国务院规定行政措施、制定行政法规、发布决定及命令提起的行政诉讼。

　　最后，在规范制定法的基础上，采用判例的形式来弥补制定法受案范围的不足。

　　世界各国，无论是英美法系国家或大陆法系国家都是肯定行政判例效力的。所以，中国在制定行政诉讼法确定受案范围时，除了要借鉴国外的列举排除加概括肯定的立法模式外，还要大胆引进西方国家的行政判例制度。行政判例制度的普通存在绝不是一个偶然现象，其源于行政法典化的困难。目前，我国行政诉讼受案范围中存在许多问题，很难统一为成文规则，判例的适用就不可避免。为此，笔者建议：

　　1、处理好制定法和判例二者之间的关系。虽然我们主张建立中国行政判例制度，但是，行政判例只能作为辅助性法源存在，作为成文法的补充，不得与成文法相抵触，只有在法律没有明文规定或者规定不明确的情形下，才能够加以适用。

　　2、建立判例创制的机关。最高人民法院应该设立专门机构负责判例的确定和认可，对于哪些认为可以上升为判例的案例，应该由最高人民法院或者经授权的机构发表，再把自由裁量权授于法官，让法官在审判实践中通过行政判例，将列举排除加概括肯定立法的模式进一步细化，在司法实践中逐步建立起适合中国国情的行政诉讼受案范围制度。

结语

综上所述，我国行政诉讼法的受案范围存在诸多问题，有很大的拓展空间。只有进行合理规范，才能真正实现行政诉讼法第一条所规定的保护公民的合法权益的真正目的。

：

[1] [2] [3] 杨解君：《中国入世与行政诉讼制度变革》，载《法学》2002年第4期；

[4] 张树义.行政法与行政诉讼法学 [M] 北京:高等出版社，2003.

[5] 杨海坤.跨入21世纪中国行政法学 [M] 北京:中国人事出版社，1999.

[6] 陈天本：行政诉讼的受案范围 [J] 北京 ：行政法学研究，2001，(4).

[7] 喜子：反思与重构:完善行政诉讼受案范围的诉权视角 [J] 北京:中国法学，2004，(1).

[8] 郝明金.行政诉讼范围的反思与重构 [J] 北京:行政法学研究，2003，(1).

The reconstruction of the scope of Chinese administrative litigation law

Abstract：From the starting point of analyzing the reality of the scope of  administative litigation in contemporary China ,and on the stage of improving the system the scope of administative litigation of our country, by comparing the legislative mode of the scope of administative litigation of different countries, and refering to the successful legislative experience of different countries, this article is trying to rebuild the framework design of the system of  the scope of administative litigation of our country.

Key words：administative litigation;  the scope of administrative litigation;  reconstruction