行政复议前置制度存在价值之质疑
内容摘要：当前，行政复议前置制度作为行政纠纷的一种救济方式，在一些特殊行政案件中成为一种必经程序，甚至产生了它与行政复议，行政诉讼三者间相互鼎立的趋势。但行政复议前置制度的存在确是令人质疑的，我国应该将该制度置于何种地位，正是本文通过探讨其内在价值之必要性所期望达到的目的。与此同时，本文还对行政救济的完善措施作了一些设计，最终本文希望以此能更好地保护公民的切身利益。
关键词：行政复议前置 存在价值 质疑
The leading system in the administrative reconsideration - is there a need for it to exist
Abstract:As a kind of remedy for administrative dispute, the current leading system in the administrative reconsideration has become a necessary procedure in some special administrative cases, to a point where there is a tendency for it to form a tripartite equilibrium with administrative reconsideration and administrative litigation.But the existence of the leading system of the administrative reconsideration really makes persons query. Which kind of position our country should put this system on is exactly what we are expected through probing into its necessity of the inherent value. Meanwhile, this thesis also did some designs to the complete measure of the administrative assistance. Finally we hope to protect the citizen's vital interests well.
Key words: the leading system in the administrative reconsideration existent value oppugn
一、对行政复议前置及其存在价值之探讨
（一）行政复议前置的概念及定性
行政复议前置，是指行政相对人对，法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向复议机关申请复议，只有在经过复议后行政相对人对复议决定仍有不同意见时，才可以向人民法院提起行政诉讼{1}。这就是说，在行政复议前置的情况下，行政相对人不经过复议这一中间环节就不能向法院提起诉讼。现行法律将行政复议在某些案件中强制性地设定为诉讼必经程序，刻意体现行政复议的“准司法权”这一性质。
（二）我国关于行政复议前置的规定及存在原因
目前，我国的法条并未对行政复议前置做出系统的规定，只是将可复议前置的对象散列于一些特别法条中，如《治安管理条例》，《海关法》等等，而对于行政复议前置存在的原因，当前学术界普遍认为，主要有以下两方面：一是为了减轻法院的诉讼负担，二是由于行政机关的人员配置更有利于处理专业问题。
（三）行政复议前置存在价值之质疑
如前所述，行政复议前置存在的原因是基于以上两个方面的考虑，但仅仅因为这两方面的原因，就要求行政相对方在提起行政诉讼之前，必须先提起行政复议，这种制度设计是不合理的。
1、行政复议前置制度在对行政相对方诉愿自由保护方面欠缺必要的考虑。该制度剥夺了行政相对方在行政争议发生时选择救济方式的权利。换句话说，它提高了行政诉讼这一救济方式的要求。行政机关是行政争议的一方当事人，与行政相对人一方在行政领域地位是不平等的，但在有法院参加的行政诉讼中，作为争议双方地位是平等的，抬高行政诉讼的救济门槛，在行政争议与行政诉讼之间横插一个行政复议阶段，这对相对方权利考虑是不够的。比如说，《治安管理处罚条例》规定：对不服公安机关治安管理处罚决定的，应先向其上一级公安机关申请复议，对复议决定不服的，才可向人民法院提起诉讼。公安机关对行政相对人进行处罚，其中包括拘留这一涉及侵犯相对人人身权的处罚，处罚行为本身会给行政相对人造成物质上的损失、精神上的伤害，这时行政机关与行政相对人之间的矛盾尖锐，成为对立双方，在这种状态下还强制性要求相对人先寻求行政系统内部的救济，未免过于苛刻。因为当事人更需要的是获得自由选择救济方式的权利，尤其是直接通过诉讼去讨个满意说法的权利，以尽早结束行政处罚带来的阴影。
2、强制性要求行政相对人在行政诉讼之前去接受行政复议——这一本身存在弊端且有别于行政诉讼的救济方式——是不妥当的。自十九世纪末二十世纪初开始，政府行政职能和行政权出现大扩张、大膨胀的趋势，西方学者称之为行政国现象。当前，我国行政权也不仅仅限于传统的执行、管理部门，更深入到立法、司法领域，所谓的准立法权、准司法权出现，这就让行政机关的触角延伸至一些本该由立法机关、司法机关处理的领域。但是，准司法权毕竟与司法权是有区别的。应该说，在处理行政纠纷问题上，行政复议在程序，制度设计等方面是不够完善的。（1）、行政复议在审理方式上一般采用书面审理方式，即复议机关在审理复议案件时，仅就行政案件的书面材料进行审查，不传唤申请人、被申请人、证人或其他复议参加人到庭，在没有质证、没有辩论的情况下就做出行政复议，当事人的权利能不能得到保障是一个令人质疑的问题。（2）、审理行政复议案件时所适用的法律依据非常广，不仅包括审理行政诉讼案件时的依据：法律、行政法规、地方性法规；也包括审理行政诉讼案件时参照的规章；甚至还包括上级行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令。决定、命令这类文件制定主体多，颁布的程序没有法规、规章规范。这样，难免会有地方利益、部门利益方面的考虑，以这些文件处理出来的结果与用法规、规章处理出来的结果是有差异的。（3）、行政复议制度在回避问题上对行政相对人的考虑不够。当行政机关与行政相对人在行政领域发生纠纷后，仍然还由行政机关（包括主管部门和上级机关）来做出裁决，行政机关既当运动员，又当裁判员，这与公民请求行政救济的目的——获得公正的裁决——冲突。公正的前提是双方地位的平等，这就要求行政复议机关中立，但由于行政机关与主管部门、上级部门有着作千丝万缕的联系（行政机关在上下级之间是一种行政领导与业务指导的关系，有时，行政机关的一些行政决定在做出前已经向上级请示汇报过了），在这种情况下，再由原行政机关的上一级行政机关或其主管部门去对此案进行复议，难免会影响对事实的正确判断和对法律、法规的正确理解。在中立、公正这些基本要求都不确定的情况下去复议，这样的行政救济还有什么意义？如果强行要求行政相对人在提起行政诉讼以前，必须先提起行政复议——这一本身在程序，制度设计上有弊端的救济方式——这是欠考虑的。
3、强制性要求行政相对人在行政诉讼前必须先提起行政复议这与国家机关的服务、便民理念相抵触。无论是行政复议还是行政诉讼都是纠纷的解决方式，在解决纠纷时，得考虑行政相当人是否能够很容易地实现救济，是否能够很方便地维护自己的权益。正如马克思就人与法律的关系指出的，在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在②。在设计制度、法律时，应当考虑纠纷的迅速解决，避免久拖不决而使行政相对人的合法权益得不到及时补救，并且尽可能地方便行政相对人，使其不因行政复议而增加过大的负担，最大限度地节省他们所耗费的时间、精力和费用。行政复议前置强制性要求将复议作为诉讼的前提，使得想通过诉讼迅速解决纠纷的当事人不得不先去复议，无形中增加了行政相对人在精力上、时间上、费用上的投入，也增加了当事人心理上的负担。深受传统儒家文化影响的普通老百姓在内心深处都不愿意与别人发生纠纷，更不要说与行政机关发生纠纷了，当纠纷不可避免地发生后，他们则希望问题能早些得到解决，而不是长时间地纠缠于其中。
4、行政复议前置制度在具体操作上本身就存在一些问题。根据行政复议法第十七条的规定，申请人的复议申请不符合行政复议条件的，行政机关将依法决定不予复议。应当认为，在这种情况下，对当事人的申请实质上是未经过复议的，根据行政复议前置制度的规定，行政相对人未经行政复议，意味着不具有对实体问题的起诉权，也就是说，行政相对人只能对不予受理提起诉讼，而不能对原具体行政行为提起诉讼，起诉对象是不予受理行政复议裁决。因此，在行政复议前置的情况下，行政复议机关做出不予受理的决定，人民法院将不能再对同一事实和理由的行政事实进行审查。人民法院的裁决只能要求行政复议机关受理。该条文对于行政相对人权利的保护，对于行政争议的迅速解决都是非常不利的。遗憾的是，像这样的条文不只一条，在《行政复议法》的实施过程中也存在类似的问题。
二、 正确认识行政复议前置与行政复议的关系
从上述观点中，我们认识到行政复议前置存在的不合理性，但否定行政复议前置制度不等于否定行政复议制度。因为行政复议制度自身是有其合理性与存在必要性的：第一，从行政救济上看，对相对人的救济更为全面有效。一方面，行政复议的可复议范围较行政诉讼而言更为广泛，它除了具体行政行为外，还包括一部分抽象行政行为；另一方面，行政复议除了与行政诉讼一样可以对行政行为的合法性进行审查，还可以对行政行为的合理性进行审查，不受申请范围的限制。第二，从现实意义上看，行政复议具有可操作性。其体现如下：首先是行政复议程序较简单，从一定角度上可以节约诉讼时间。其次，作为行政机关内部监督主体的行政复议机关所做的决定，其结果更容易得到行政机关的执行，对真正维护申请人的利益具有一定的现实意义。
但是刻意将行政复议作为相对人寻求行政救济时的一个必经程序就显得过于牵强，特别是一些学者认为应当扩大行政复议前置范围的观点，更是不敢苟同。对于行政复议前置的规定，应在本国自身国情上，综合考虑整个国家的制度，社会结构及人民的思想等因素，以作出合理取舍，而就当前的现实局面上看，行政复议制度自身的运转尚存在一定的困难那么将复议前置硬性规定在法条中，岂不是犹如“缘木求鱼”一般？因此，何不把这项权力交给享有权利的公民，让他们充分行使好维护自己权益的自由选择权，岂不是更能体现出人权与权利相互交融的良好势头？
三、取消行政复议前置制度——兼论加强行政救济功能的措施
如前所述，行政复议前置制度的存在弊大于利，能否取消行政复议前置制度？取消行政复议前置制度，在行政争议的处理方面会产生一系列的影响，就这个问题，可作如下设计：
（一）在行政诉讼领域，强化法院的司法救济功能，以应对可能出现的行政复议前置案件大量涌入法院的情形。由于法院在商标、专利、税务等领域未配置足够的专业人员，在处理这类专业性问题上存在欠缺，针对这种情况，可以由法院聘请商标、专利、税务等领域的专家组成专业委员会，由这些专家来解决专业问题。可以设立土地争议处理委员会，商标、专利争议处理委员会，税务争议处理委员会和行政处罚争议处理委员会等专业性的委员会，当出现相关问题时，由法院将问题提交相关专业委员会，由这些人在一定期限内提出咨询意见，并将这些意见交由法院作为判案的依据。尽管这一专业委员会的设置及运转会付出一定的代价，但这种设置对相对人权利的保障，对司法权的公正实施，对行政权的制衡，对程序的合法与公正等方面都是有积极意义的，应该说，用这一代价去换取人权、民主、法制与公正是值得的。这一投入应该划入行政争议合理解决的必要费用之中。
（二）在行政复议领域，完善选择复议制度。如前所述，取消行政复议前置并不等于取消行政复议制度，行政复议制度是有其存在价值的。它作为一种与行政诉讼相对应的行政纠纷解决机制，有必要对它进行完善。选择复议制度让当事人自行选择行政复议或行政诉讼，这种做法最能体现我国的民主性，因为它赋予公民、法人或者其他组织较大的自由选择权以最大限度地根据自己的意图进行选择。因此，我们对行政复议制度的完善就提出了更高的要求：
1、规范审理行政复议案件时所适用的法律依据。针对行政复议案件所依据的法律文件非常广泛，行政复议机关在做出决定时所采用的依据可能其中有地方利益，部门利益这一点弊端，可强制性要求行政复议机关在审理案件时必须以一定层次的法律、法规、规章为依据。或者，至少说，在不同层级的规范性文件发生冲突时依法做出选择，在相同层级规范性文件发生冲突时应选择那些着眼全局、着眼大部分人利益的文件。
2、加强行政复议机构的独立性。当前，我国的行政复议机构都设置在行政机关之中，财务、人事、工作都受到行政机关及其行政首长的领导，行政复议机构内部的人员也不是专业化的工作人员。如果适当提高行政复议机构的地位，同时使该机构在人员配置上更专业，复议机关的人员不直接由行政机关任免，奖惩、工资、级别等都不与行政机关挂钩，那么他们在工作上会更少地受到行政机关的干预。当然，对于如何“挂钩”，我们可以作一些思考，例如，将他们的奖惩、工资、级别等与相关司法部门挂钩，等等。
四、结束语
本文通过取消行政复议前置制度，希望最终能够达到以下几个目的：第一、限制行政权的扩张，使行政权有限度地介入司法领域。第二、巩固司法机关的地位，使司法权能够有效行使。第三、取消行政复议前置，这是基于人权、诉权及诉愿自由的原则而产生的对行政相对人权利的保障，这也是最重要最根本的目的。最终期望通过取消这一制度达到行政权与司法权的平衡，以更好地保护行政相对人的权益。
：
[1] 董建国《行政复议手册》[M]中国法制出版社1991年版
[2] 曾祥瑞《行政救济论》[M]人民出版社2002年版
[3] 方世荣《行政复议法学》[M]中国法制出版社2000年版
[4] 罗豪才《行政法学》[M]北京大学出版社2001年版
[5] 应松年《依法行政读本》[M]人民出版社2001年版
[6] 姜明安《行政法与行政诉讼法》[M]北京大学、高等出版社1999年版
[7] 倪志凤《行政前置与行政诉讼衔接之我见》[J]
[8] 刘邦杰《行政复议制度的完善对策研究》[J]
[9] 吕培含、陈诚《行政复议前置的定性框架》[J]
注释：
{1}屈守明 《浅议我国行政复议前置范围》 2004年5月 第3页
{2} 马克思、恩格斯 《马克思恩格斯全集》 第一卷 281页
