巴西基础教育十年进展述评(1995—2004）及启示
来源：岁月联盟
时间：2010-08-15
关键词：巴西；基础教育；教育改革
巴西是拉美大国，国土面积850万平方公里，因、、社会等方面条件相似而被分为五大区域：北部、东北、中西、东南和南部。巴西属于发展家，经济在此十年(1995-2004)中时而发展，时而衰退，到2004年全国GDP为6650亿美元，人均GDP为3665美元，经济增长速度约2.4％。人口为1.82亿，81.2％的人口集中在27个州的首府。巴西贫富差距悬殊，地域经济发展也极为不平衡，东北部是最贫困的地区，东南部为最富裕的地区。巴西基础教育在20世纪90年代中期之前积贫积弱，其发展最大症结就是贫富差距悬殊，地域发展不均衡。巴西国家地理与统计局和联邦教育部的调查表明，儿童受教育机会不平等与性别、种族关系不大，但与受教育者家庭经济背景却密切相关。
一、巴西教育历史和改革前基础教育状况
巴西教育发展落后由来已久，最早可追溯到葡萄牙殖民时期，葡萄牙殖民者为榨取最大利益，对巴西教育毫不关心。直到19世纪50年代后期巴西共和国成立后情况才稍有改善，但巴西教育主管机构——联邦教育部直到1930年代才成立。联邦教育部成立之初，主要精力放在建立只针对少数人的高质量公共教育体系，该教育体系以牺牲绝大多数人受教育的机会为代价，倍受民众诟病。直到20世纪90年代中期，巴西公共教育体系仍是精英型，这套教育体系不断凝固和扩大社会不平等，是巴西半个世纪以来教育水平低下的症结所在。从90年代中期开始，巴西政府采取一系列措施，终于扭转了这种局面。
在20世纪90年代中期，巴西基础教育可谓积贫积弱，面临巨大挑战，可以归结如下：儿童辍学率高达12.5％;15岁以上人口文盲率为17％;东北部儿童辍学率高达25％;黑人儿童辍学率高达20％;青少年文盲率全巴西为6.8％，而东北部则高达16.3％;高留级率和辍学率严重影响学校正常运转；教师素质低下，教学设施匮乏。
巴西是较早在宪法中规定向所有儿童提供教育的发展中国家之一，1934年第一部宪法就规定，人人享有受教育的权利，在学校和家庭提供教育是国家的责任。其后宪法虽几经修改，但每一次都明文规定要向儿童提供免费义务教育，特别是1988年宪法更是规定，州和地方政府应将其所得税收（含联邦转移支付收入）的25％用于教育，中央应将联邦税的18％用于教育。这种郑重地在国家根本大法中强调国家对教育的责任在发展中国家并不多见，但巴西政府对教育，特别是对基础教育的重视更多体现在中而不是政策上，体现在宣言中而不是行动上，这种矛盾态度集中体现在对基础教育拨款的吝啬中。有关资料表明，1985年巴西公共教育开支仅占GNP的3.8％，远低于发达中国家，仅相当于整个发展中国家的平均水平。这种政策执行的后果就是到了上世纪90年代初期，巴西很多大中城市，小学还在推行二部制和三部制，学生上课时间很少，学不到有价值的东西，在东北部地区，相当一部分学校课程只开设至四年级，到了五年级后儿童便无学可上。由于教育经费短缺，全国约有500万学童无法入学。而此同时，教师素质不高引起教育效率低下更让人瞠目结舌，据统计，巴西初等教育中留级率一直居高不下，在整个20世纪80年代到90年代中期，一直保持在近20％，留级生总数更是有增无减，从20世纪80年代的近500万增至90年代中期的近600万。有资料表明，90年代初期，一年级的留级率和辍学率合计高达53％，也就是说，100名一年级新生在下学年升入二年级时，只剩下47名。如此高的留级率和辍学率，极大浪费了学校教育资源，阻碍了巴西基础教育的良性发展，逐渐演变成一种恶性循环（见表1)。总之，巴西基础教育发展到20世纪90年代中期可谓积弊甚深，教育投入少、低普及率、高文盲率、高留级率、教师素质低等问题交织在一起，基础教育领域改革到了势在必行的时候。
表1 巴西基础教育(1-8年级）各年级的留级率（％）
二、巴西基础教育改革
（一）基金(FUNDEF)成立及其成就
转机出现在1995年。巴西新政府上台后，开始实施把基础教育置于优先发展地位的政策。这项政策的核心内容是设立基础教育发展与教师专业发展基金（以下简称基金），该基金依据宪法修正案第十四条成立，并且于1996年9月13日正式实施，其主要内容如下：1)州和地方政府财政收入的15％必须确保只用于基础教育(1—8年级），为期十年；2)该项经费必须在州及地方政府小学（在巴西，联邦、州与地方政府教育体系各自独立）按照入学人数进行平均分配；3)联邦政府应确保最低生均经费；4)该项经费的60％必须用来支付在职教师的工资；5)该项经费依据新标准分配，其他机构不得进行截留；6)基金经费设立专门帐户，保证经费只被用于基础教育。
基金的成立使巴西基础教育在短时间内发生了革命性的变化，儿童入学机会大大增加，地区发展不均衡显著缩小。统计资料显示：1994年只有1200万学生在地方政府学校就读，而在州立学校就读学生达1 800万，但到2002年，在州立学校就读学生减至 1 400万，而在地方政府学校就读学生则升至1800万。该项计划使得地方政府能够大量设立新校，吸引大批原本辍学儿童入学就读。即使在最贫困的东北部地区，基金经费也使地方政府学校教师工资在三年之内就增长了70％。该基金的成立使得州与地方政府教育经费大幅增长，同时基础教育经费挪用现象得到遏制。
（二）基础教育入学率提高及地域差异缩小
在十年间，巴西政府为解决累积的教育问题付出了巨大努力。今天，巴西义务教育普及率高达97％，文盲率也显著下降。在1992年，来自最贫困家庭的儿童只有75％入学就读，而同期来自最富裕家庭的儿童入学率高达95％。到2003年，来自最贫困家庭的儿童有95％入学就读，而最富裕家庭的儿童有99％的入学率，贫困和富裕家庭儿童入学率差距由1992年的23％下降到2003年的4％。
为了确保贫困家庭儿童留在学校就读，联邦政府2001年启动了助学金(Bolsa Escola)计划，该计划目的在于每月提供资助给那些既有孩子在接受初等教育又月人均收入不足90亚雷尔（约合42美元）的家庭。这项措施可谓一举三得，可以确保低收入家庭儿童留在学校就读，又可直接补助处于绝对贫困中的家庭，还可杜绝困扰着巴西社会的童工现象。
20世纪90年代后期，来自贫困家庭的儿童对中等教育的需求增大，他们无法和中等及富裕家庭儿童那样进入私立学校就读，所以这种需求只能靠公立学校的扩大来满足。依据联邦教育设立和指导法(LDB)规定，中等教育是基础教育的后半阶段，应敦促州政府创造必要条件，包括设立新校舍来满足民众需求。从1994—2003年，普通中等教育在发展停滞14年后新增入学人数410万，而在发展停滞的 1980-1994年这14年期间，只增长了140万。从1991-1994年，普通中等教育毕业生由66万人增加到91.7万人，而在2003年毕业生人数已达到近190万人。
在基础教育入学人数增长的背后，还隐藏着另一个令人振奋的事实，随着基础教育改革的实施，无论是在初等教育还是中等教育，地区间发展差距已显著缩小。在1993年到2002年期间，东北部和北部基础教育发展比全国其他地区更为迅速。同时，为帮助那些年纪已满18岁却仍滞留在校园的留级生，法律规定，这些学生被要求采用“压缩饼干”式的课程进行学习，只要他们通过正规，就颁发中等教育毕业证。
巴西中等的快速导致了两大后果：一是中等教育毕业生失业率居高不下，二是继续接受高等教育的中学毕业生教育投资回报率远高于未接受高等教育的中学毕业生。即使是这样，巴西基础教育的边际回报率依然相当高，只是和军人执政的“神话”时期相比略为逊色而已。
（三）教育质量提升计划及其成就
在巴西基础教育中，教育质量问题一直让人扰头。在基础教育改革新政策中，教育评价占据了举足轻重的地位。为了改革教育体系和提高教育质量，巴西政府建立了国家基础教育评价体系(SAEB,以下简称评价体系），力图发现基础教育中的重大问题，从而采取措施提高教育质量。评价体系在广泛调查基础上，从1995年开始实施一项旨在提高基础教育质量的政策，主要包括提高教师素质、实施国家课程标准、编写高质量教科书、配发识读课本、父母参与学校管理等等。虽然从1995年起大量新生涌入学校，但教育质量在开始的前几年并没有显著下降，到了2001年以后，教育质量还出现了提高的迹象。评价结果显示，这种势头在未来几年内将继续保持。在巴西基础教育系统，评价机构除评价体系外，还有巴西全国中学联考(Enem)及巴西参与的学生评价国际比较项目(Pisa)。巴西全国中学联考类似于我国的高考、美国的学生能力倾向测试(SAT)，旨在为基础教育结束阶段提供一个评价参照基准。而Pisa项目主要通过评价15岁在校生的表现，生成一个衡量各国教育体系效率的指标。最新一次的2003年Pisa评价结果表明，虽然巴西基础教育仍在国际比较中居于末位，有相当大比例的学生不能达到本年级要求的能力水平，但也有证据表明基础教育改革实施后，低年级学生学业水平有所提高，与国际基础教育水平的差距正在缩小，例如，2003年Pisa项目评价结果显示，巴西基础教育阶段学生在数学、等领域已经取得了长足的进展，在为何而学、把握世界本质、理论联系实践及批判能力等方面都有非常大的进步，学生在这些项目上的表现都优于2002年。
提高教育质量，巴西政府除了在评价改革方面做出巨大努力外，还在教学领域上进行改革。从1995年始，基础教育改革的着力点放在制定课程新标准、提高教科书质量、推动教育新技术应用。联邦教育部为基础教育各年级制定了统一的课程新标准，新课程标准强调培养学生解决问题和逻辑推理的能力，旧课程标准则更注重知识获取和记忆能力的培养。新课程标准在培养学生学会学习，学会思考，理论联系实际，正确处习情感上已取得了较大成就。
（四）教师培训计划及其成就
教师培训方面，虽然和基金在1996年制定的雄心勃勃目标有很大差距，但他们也在两个方面取得较大进展，一是通过统一招聘教师，二是制定基础教育教师任职资格最低标准。基金为基础教育阶段教师设立了必须取得高等教育学位的最低标准，同时还为教师培训项目制定了标准，规定在基础教育阶段任教的教师必须在高等教育机构完成四年学习计划，方能取得教师资格证书。另一方面，鉴于巴西教育的实际情况，基金(FUNDEF)允许在计划实施最初的五年内，动用部分经费来培训不合格教师，该项措施也取得明显成效。巴西联邦教育部的调查显示约85％学校未获专业资格的教师明显减少，而在基金最主要的目标——杜绝不合格教师方面更是取得在取得很大成就，其中基础教育学前和1-4年级阶段不合格教师比例由24％下降到2％，基础教育阶段获得高等教育学位的教师比例也有了较大幅度的提高。
三、巴西基础教育改革新行动
2004年，巴西现任政府开始推动一个新的基础教育改革计划，期望在原有改革成果上取得更大成就。首先他们在基础教育发展与教师专业发展基金的基础上设立了一个基础教育发展基金(FUNDEB)，该基金将拨款范围由原1年级到8年级扩展至学前到中学三年级，为原基金中未涵盖的中学教育和学前教育的增长提供了必要支持。巴西基础教育适应知识经济时代要求的过程中，居高不下的留级率和辍学率仍是最大障碍。要解决这个问题，必须从两方面下手，首先必须在学前教育和中等教育阶段加大教育经费投入，满足民众日益增长的求学需求。其次要提高教育质量，采取培训教师、延长学生在校学习时间、引入教育新技术等措施来提高教育质量。新基金替代原基金正显示了巴西现政府在基础教育改革方面的勃勃雄心。
四、对义务教育的启示
（一）基础教育普及主要是责任
在20世纪90年代中期之前，巴西基础教育普及状况并不理想，但为什么在短短十年间就扭转了这种局面呢？政府重视是最主要原因。基础教育能否普及，关键在于政府能否切实承担其所应负的政治责任。巴西自20世纪60年代起推行的发展模式，重视经济增长忽视社会发展，重视市场规则忽视社会公正，社会两极分化严重，基尼系数始终徘徊在0.6左右，长期居于世界最高之列，高等教育急剧膨胀而基础教育长期得不到应有重视，使得教育这一重要的社会调节机制未能发挥促进社会均富的作用，教育政策只使社会中上层受益而使社会底层受损。巴西前后两任民选总统卡多佐和卢拉都以解决社会贫富悬殊为己任，将基础教育作为突破口，坚决采取措施推动基础教育普及，提高基础教育质量，取得了明显成就。中国政府在科学发展观指导下，以创建和谐社会为目标，也选取基础教育作为突破口。2005年11月28日，温家宝总理在北京召开的联合国教科文组织第五届全民教育(EFA)高层会议上首次表示，中国政府将加大教育投入，在两年内实现义务教育全免费。这表明中国政府正准备承担起义务教育的政治责任，缩小教育发展地域差别。义务教育能否实现，归根到底取决于政府的政治决心。很多与我们综合国力相距甚大的发展中国家也早已实现免费义务教育，如近邻老挝、柬埔寨、尼泊尔等国都实行了免费义务教育，就是明证。
（二）基础教育普及有赖于良好机制
巴西政府在普及基础教育的过程中，不仅有坚定的政治决心，还设计了一套运作良好的机制。巴西基础教育发展与教师专业发展基金(FUNDEF)设立专门帐户，按公式自动拨款，平等对待联邦、州、地方政府三套教育体系，使基础教育经费免遭挪用，推动基础教育各投资主体共同参与，解决了教育经费中存在的问题，有力地推动了基础教育的普及。经费来源由予以保障，规定联邦政府、州、地方政府用于教育的财政比例，确保了基础教育有稳定的经费来源。同时联邦政府为了促进基础教育地域发展均衡，还专门拨出一笔经费，用来确保各州每名学生年均经费都能达到最低标准，从而解决了最贫困的东北部地区的基础教育普及问题。中国政府也承诺在未来五年内，中央与地方财政新增义务教育经费至少2182亿元，其中中央财政承担1254亿元，地方财政承担928亿元，并决定将大部分投入到农村义务教育中去。如此庞大的财政支出为义务教育买单确实前所未有，但我们也不无遗憾地发现，我国义务教育经费投入仍缺乏稳定来源，并且分配机制也不明确，没有一套良好机制来运作。巴西基础教育的良好运作机制还体现在教育质量提升计划和教师培训计划中，这些方面的经验均值得我们借鉴。
（三）基础教育要强调均衡发展
改革前的巴西基础教育过于强调精英化的价值取向，对待联邦、州、地方政府三套教育体系并不一视同仁，联邦及州教育体系得到特别重视，而地方政府教育体系则长期被忽视。改革后，三套教育体系一视同仁对待，平等的分配教育资源，结果地方政府教育体系得到较大发展，极大地促进了基础教育普及，缩小了基础教育地域差异。而在中国，同样存在强调精英教育的价值取向，导致基础教育发展极不均衡，衍生出如“择校热”等诸多教育热点问题。基础教育地域差距、城乡差距、校际差距越来越大，严重阻碍了基础教育的均衡发展。2005年《义务教育法》修改的关键时期，义务教育均衡化发展的呼声出现了新高潮，并在2006年1月经国务院常务会议讨论并原则通过的《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》中得到了体现，其中明确提出禁止以任何名义将义务教育学校分为重点学校和非重点学校，要求教育资源配置向贫困、弱势地区倾斜。但是，法律的宣示并不代表义务教育会自动实现均衡化，要真正实现义务教育均衡化，还有待于全社会转变教育观念，要从集中优质资源打造重点学校、培育精英的价值取向转变到面向大众办教育，重视基础教育的公共性与公平性上来，扎扎实实推进基础教育均衡化。要在具体行动中体现基础教育均衡化的价值取向，正如巴西在过去十年间所做的。
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[3]北京高等教育编辑部。巴西依靠立法保证教育经费[J].北京高等教育，1995,(1)：25.
[4]曲恒昌。经济大国巴西为何迟迟没有普及义务教育[J].比较教育研究，2002,(5)：23—24.
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