高校基建项目运用代建制可行性探讨

　　摘要：代建制是政府投资项目的一种实施方式，已得到一定程度的认可。自高校后勤社会化改革及高校扩招以来，大部分高校都在谋求，许多高校征用大量的土地来建设新校区，这就给高校基建项目代建制的推行提供了机会。但代建制具体适用于何种类型项目尚缺乏深入研究，高等院校基建项目运用代建制的可行性尚需要进一步探讨。
　　关键词：高校;基建;代建制;可行性
　　
　　一、引言
　　
　　我国在20世纪90年代中后期，部分地方政府陆续开展了代建制的试点和探索工作，2004年7月16日，国务院《关于投资体制改革的决定》颁发后，代建制工作进入了一个迅速发展和推广的阶段。随着高等的发展，高校招生的不断扩大，高校基建任务及规模也越来越大。当前，大多数高校的基建项目正如火如荼地进行，借助国家推行代建制之力，高校基建项目运用代建制是否可行？本文从当前高校基建管理模式、目前国家代建制运用情况来综合论述高校基建项目运用代建制的可行性。
　　
　　二、当前高校基建项目管理模式
　　
　　1.现行高校建设项目管理组织模式
　　目前，高校基建项目管理方式主要有工程指挥部型、基建管理部门型两类。
　　（1）工程指挥部型 工程指挥部一般是从有关部门抽调的人员临时组成，负责人通常为基建主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。如果学校偶尔有基建项目，这种建设管理方式有一定的积极作用，不必担负长久的基建管理人员的人力资源投入。但是它最大的缺点就是容易出现短视行为，不便于调动管理人员的积极性。
　　（2）基建管理部门型 这是高校最常见的项目管理模式，在此模式下建设工程项目主要是依托高校的基建管理部门来实施全过程的管理。这种模式的优点是集投资管理、建设组织、实施管理、建设监管和工程使用于一身，将项目实施与今后的管理结合紧密，责任明确。缺点是学校必须有满足建设要求的一定数量的专业管理人员，且要承担长久的人力资源投入。
　　2.现行高校基建项目资金筹措措施
　　目前高校基建项目资金筹措主要由四种途径。其一是国家拨款，但国家拨款也仅限于少数重点院校及国家主要扶持院校，且拨款金额较少，远满足不了各院校基建项目资金需求；其二是靠银行贷款，也是目前绝大多数院校的基建项目资金来源的重要途径；其三是引进社会资金，主要是社会团体或个人出资建设宿舍、食堂等项目，靠经营一定年限来收回成本并获益的一种办法；其四是争取各基金会、社会团体、单位或个人的捐款。所以，从资金筹措模式来看，高校基建项目运用代建制也并非一概而论，要根据具体项目和实际情况而论。
　　
　　三、目前国家代建制运用情况
　　
　　1.代建制实施概况
　　目前大部分地方已经开始实行代建制，代建项目的范围不断拓展，从各地代建制实施效果看，基本上实现了对项目投资、标准、工期和质量的有效控制，一定程度上克服了传统体制中投资、建设、管理、使用四位一体的弊端，对提高政府投资项目建设管理的专业化水平和投资效益起到了积极作用。
　　2.代建制存在的问题
　　但是，代建制总体上看仍处于探索和完善阶段，由于思想认识不统一，规章制度不完善，实践经验不足等原因，代建制尚存在诸多方面的问题。
　　(1)代建人地位不明确
　　目前代建制实施过程中，代建人的法律地位不明确。一方面是由于代建制度的相关规定是由发改委为主在推行；另一方面项目管理和监理制度是由建设行政主管部门在推动，使得代建制在向项目管理靠拢时出现了脱节现象。代建人履行职责的法律环境也不健全，代建人在国家基本建设程序中没有法律授予的地位，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门的认可，实际操作过程中遇到很多困难。
　　(2)代建市场发育不完善，缺少水平高、专业性强的代建主体
　　目前各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据，代建市场处于发育期，代建单位少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建，没有形成良性的市场竞争。
　　(3)尚未建立统一的代建人选择机制
　　目前我国选择代建单位主要有3种形式。一是由政府有关部门通过招标方式择优选择代建单位；二是由政府成立专门的代建管理机构，作为政府投资工程的建设单位，担负政府投资项目投资管理职能，直接负责具体项目的代建工作；其三是由政府直接委托项目管理公司实行项目代建。
　　这三种模式都实现了使用单位和建设单位的分离，很大程度上解决了建设单位专业化水平不高、控制投资能力不强和投资规模控制问题。但这三种模式都存在很大的问题。首先看二、三种情况，它仅仅是将现有政府的相应职能部门进行重组或者是另外组建新的政府公司，承担所有政府投资项目的代建管理，这种做法从理论上仅仅就是政府职能的内部转移，没有解决政府投资项目建设中所迫切需要解决的最根本的分权与制衡问题，这种模式不能从根本上解决政府投资项目管理中权力寻租现象，无法有效避免工程腐败。其次作为以盈利为最终目的项目管理公司充当代建人的模式, 虽然解决了质量责任的追究问题, 但代建企业权力落实的问题、工程风险担保问题依然没有解决。
　　
　　四、高校基建项目运用代建制探讨
　　
　　1.高校基建项目运用代建制的优势
　　(1)有利于项目决策更加合理
　　采用代建制后，高校可将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资一经确定，便不得随意改动，同时代建制下根据合同约定，按照进度拨付工程款，这使各高校比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，循序渐进，量力而行，从而改变因实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现象。
　　(2)有利于资金宏观调控
　　高校与代建单位的委托合同一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，学校则侧重于监督合同的执行和进展情况，对项目实施一般不得无故干涉，从而避免了决策随意变更、项目规模失控、投资一超再超等现象发生。
　　2.高校基建项目选择代建制应考虑的因素
　　(1)是否选择代建制应基于项目的具体情况
　　如项目范围明确，技术难度不大，没有复杂的协调问题，学校能提出明确、合理的功能要求和建设标准，而代建单位也有足够的能力实施项目，则有利于施行代建制；反之项目范围不明确，经常变更功能要求和建设标准，导致大量设计变更，采用代建制会遭遇大量困难，且难以保证使用功能，则不宜采用代建制；同样，项目规模太大，技术难度太高，项目太复杂，没有已建项目可供借鉴，都是不利于实行代建制的。
　　(2)是否运用代建制要依据建设单位基建管理能力
　　如今工程建设中越来越重视和提倡管理的专业化，因此各高校的基建管理能力也是选择代建制的重要依据。基建管理能力包括工程管理专业化程度、管理人员数量、管理同类项目的经验。如果学校不具备专业化管理能力，就应该借助专业化的管理机构来管理。反之，如果各高校具备一支专业化程度高、经验丰富、各类专业人员配备齐全的基建管理队伍，在目前代建市场不成熟的情况下，比较适合采用保守的自建模式。
　　(3)是否运用代建制要依据代建市场状况
　　竞争是确保市场运行高效率的根本因素，对于代建制的实施尤为重要，而竞争需要成熟的市场，如果市场不成熟，就需要谨慎地选择代建制，此外是否选择代建制，还应考虑法律法规的限制，是否存在要求使用代建制或限制采用代建制的规定。
　　(4)是否运用代建制要考虑高校基建项目的投资主体
　　根据高校基建项目资金筹措模式来看，国家拨款和银行贷款要考虑以上1、2、3条情况再选择是否运用代建制；引进社会资金和争取到的各基金会、社会团体、单位或个人的捐款项目则要看投资方和捐款人的意向，如果投资人有意愿，这种情况是比较合适考虑代建制的。 　　3.目前高校基建项目运用代建制可能出现的风险
　　(1)责任主体不明，产生重大质量问题和安全问题的责任风险
　　国家法律法规赋予的建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移，而实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是目前代建行为的法律关系不清楚，高校基建项目通过委托代建后，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，高校承担了比以往更大的法律责任风险。
　　(2)达不到使用功能风险
　　现阶段的代建单位不愿承担更多的代建责任，同时高校也因风险并没有完全转移而对委托代建单位持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。代建单位为了减少变更麻烦，纵然很清楚建筑使用功能等方面的缺陷，也不愿向学校提出进行变更，最终竣工的项目使用功能可能与初衷大相径庭。
　　(3)工程质量风险
　　代建单位有时只作为建设阶段的管理主体,工程竣工验收后,合同义务即告结束,造成工程竣工后存在重大质量风险，委托人不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，尤其是高校使用率较高的宿舍、食堂、教室等工程。
　　总之，高校基建项目在选择代建单位时，没有成熟的实例可以，目前整个河南省几乎没有真正意义上的代建公司，有的也都是政府机构设置的二级机构。所以目前高校基建项目要运用代建制所承担的风险远远高于原有基建管理部门的自建模式。
　　4.高校基建项目运用代建制亟待解决的问题
　　(1)完善法制建设，确立代建制的法律地位
　　国家应通过立法明确代建单位的法律地位，完善代建招标制度，理顺代建单位与委托人、使用单位的关系，合理清晰地划分各自的责、权、利，以法律的名义定义什么是代建人, 使之成为独立承担责任的法人。代建人在项目建设过程中, 是实际意义上的业主，需给予办理立项、规划许可和各项手续申报的权利和申报竣工验收的资格，不是“项目组织和协调者”的角色。
　　(2)大力培育代建市场
　　国家应明确规定代建单位的资格条件和市场准入条件，对代建单位的资质认定、等级划分制定明确的标准和依据，使代建市场尽快形成良性竞争。只有这样才能真正通过优胜劣汰，迫使代建单位降低成本、提高质量、改善管理、积极创新，从而达到提高效率，提升代建管理水平的结果。
　　
　　五、结束语
　　
　　目前大多数的高校通过这几年的建设，基建管理体制已基本成熟，已具备一支经验丰富、技术熟练的基建专业队伍。在目前代建制法律不健全、市场不完善、代建工作尚无较多完整的案例可以的情况下，关于高校基建项目可否运用代建制，还需要根据项目特点、基建管理能力、代建市场状况和项目投资主体综合分析探讨。
　　
　　参考：
　　[1]蔡瑜生:2006，“代建制引入高校基建管理的可行性研究”，科技咨讯，2006（25）.214-215.
　　[2]贾新堂:2008，“代建制存在的问题及建议”，建筑管理化，2008（3）.37-40.
　　[3]许秀平:2006，“工程代建制存在问题研究”，石家庄铁路职业技术学院学报，2006（3）.97-100.
　　[4]张 伟:2006，“代建制的使用范围研究”，建筑，2006（12）.47-50.