WTO新一轮多边贸易谈判中的非贸易议题

摘  要：本文针对WTO多边贸易谈判中出现的非贸易议题进行论述，首先介绍了非贸易议题的产生与，并分析了发达成员和发展中成员对这议题的立场，最后就发展中成员如何应对问题提出了一些起有针对性的建议。

关键词：多边贸易谈判  非贸易议题  贸易与环境  劳工标准  

取代关贸总协定（GATT）而创立的世界贸易组织（WTO），不仅包括了GATT中有关货物贸易的相关规定，而且涵盖了许多影响服务贸易及知识产权的措施，而且与贸易有关议题的不断扩大。除了传统的与贸易有关的既定议题（built-in issues）外，大量的非贸易议题（non-trade issues）也被很多成员国纳入WTO未来谈判的框架。

一、非贸易议题的提出与发展 
1． 多边贸易谈判与非贸易议题
所谓非贸易议题，就是GATT/WTO体系下的与贸易关系较远（甚至可以说是无关）的系列议题。非贸易议题是伴随着多边贸易体制的发展而产生的，并逐渐成为了多边贸易谈判的重要内容之一。
在多边贸易体制的早期，贸易谈判的重心历来是关税减让问题（尤其是制成品的关税减让），这在GATT框架下的前五轮多边贸易谈判中可以发现。而第六轮肯尼迪回合已经将非关税壁垒（反倾销）明确纳入了谈判内容，不过更具实质性变化的是在其后的东京回合，该回合谈判中，成员方大量的注意力转移到如何消除非关税壁垒方面上来，产生了一系列附加协定，这些协定包括关于非关税壁垒、补贴、海关估价、产品标准以及政府采购等。在接下来的关贸总协定乌拉圭回合谈判中，成员方对这些问题给予了更进一步的关注，乌拉圭回合多边贸易谈判范围之广、议题之复杂、对世界结构影响之远，在总协定上都是空前的，其中很多重大的、新的议题被提出来进行讨论，尤其是知识产权和贸易服务。 
自1995年世界贸易组织取代关税与贸易总协定以来，WTO一直酝酿启动新一轮多边贸易谈判。一是讨论世贸组织成员间进一步开放市场的问题；二是针对国际贸易投资活动中出现的新情况、新问题，如贸易与环境、竞争政策、商务等，讨论制定新规则问题；三是对原有规则如反倾销规则等的一些缺陷和不足进行审议和作必要的修改。2001年11月，世贸组织第四届部长级会议在卡塔尔首都多哈举行，各方经过激烈讨论和艰苦磋商，最终通过了《部长宣言》等文件，就新一轮多边贸易谈判的启动达成了共识，会议决定发动新一轮多边贸易谈判，并明确了新一轮谈判的主要内容。在即将启动的WTO成立之后的新一轮多边贸易谈判中，非贸易议题集中在知识产权、环境、劳工标准等几个方面，并且有着不断扩大的趋势。
2、非贸易议题的问题所在
非贸易议题本身并不是个新的问题，其自身在多边贸易体系的不同时期都有一定的发展。以劳工标准为例，早在乌拉圭回合谈判中，欧美的一些代表就提出过劳工标准问题。1996年12月在新加坡的WTO首届部长级会议上，发达成员在维护人权、保证公平竞争的借口下，坚持把劳工状况和劳工权利为主要内容的核心劳工标准作为大会议题，尽管发展中成员坚决抵制，但在发达成员的坚持下，最终以妥协方式把核心劳工标准作为“新题目”列入议题。 
非贸易议题的存在意义在于将其引入WTO体系的合理性以及应当如何引入。而非贸易议题之所以成为问题，是由于提出者企图将非贸易议题与国际贸易直接挂钩，即违反这些条款者可予以经济制裁。也正因此，非贸易议题自提出之后就处于质疑与争论的漩涡当中。将劳工标准与环境等问题纳入WTO框架并不标志着全世界范围内就这些敏感问题的对话出现了一次突破，发达成员和发展中成员表面上在各自的宣言中的措辞达成了一致意见，但对如何理解其中的重要细节却并未达成一致，因此人们有充分的理由预料世贸组织中的非贸易议题之争不会就此结束。而贸易一体化程度加深和信息渠道的畅通一方面增加了全球的福利，另一方面也使一国的利益更容易为别国的行为所侵害，从而招致了上述争论更加激烈，并且争论范围也呈不断扩大之势。

二、WTO成员对非贸易议题的争论
通常情况下，非贸易议题都是由发达成员提出的，而做出强烈反应的是发展中成员，他们指出了在WTO体系内引入非贸易议题的种种不合理性；相应地，发达成员就其提议做出辩护，并重申了有关多边贸易体制的根本原则。
1、发展中成员对非贸易议题的反应
发展中成员对试图将非贸易议题纳入WTO的举动表示强烈不满，他们认为：
首先，WTO是一个制定和实施多边贸易规则的组织，它应当坚持集中处理贸易领域的议题。而处理贸易议题的一些原则（如透明度和国民待遇）和方法不一定适合非贸易议题。新的议题不是贸易议题，因此也不受WTO管辖，如果真的将它们纳入WTO体系，将会扭曲多边贸易体系的功能甚至威胁到它的稳定性，从而损害WTO。
其次，在乌拉圭回合中，发达成员提出了一些新的议题，如知识产权、服务和投资措施等。这些协议（TRIPS、GATS和TRIMs）的实施目前已经带来了一些严重的问题。著名的贸易经济学家、乌拉圭回合中GATT总干事的顾问，杰格蒂斯·伯格迪教授，在《时报》发表曾指出，当初将知识产权引入WTO 是一个错误，因为它不是一个互惠的贸易议题，已经在一定程度上扭曲了贸易体系（大多数的专利属于发达成员，发展中成员必须支付高额版税），应当将TRIPS剔除在WTO之外。这是乌拉圭回合中不恰当地引入非贸易议题的一个教训，不应当重复发生。 
第三，即使没有新议题，WTO现有议程已经非常繁多，并且在实际上已经超负荷运行。目前，现有的既定议题主要包括已达成协定的实施，农产品和服务贸易谈判的永久议程，TRIPS和TRIMs的审议，后多哈时期的其他议题，各种委员会的日常工作，贸易审议，贸易争端处理。再增加新议题将使得WTO负担更加沉重，并将影响WTO关于贸易和上述的其他工作的投入。此外，发展中成员没有足够的人力和财力进行这些新议题的谈判，而对采取新的贸易标准也缺乏能力，在这种情况下讨论非贸易议题实在是力不从心。
第四，发展中成员所关注的议题久而不决。WTO在实施乌拉圭回合所达成的贸易协议与协定时出现不平衡。发达成员似乎忽视了WTO的一些既定议题，尤其是对于发展中成员利益密切相关的农产品等议题反应冷淡。农产品议题自GATT时期就展开了讨论，而在WTO成立后一直没有实现突破性进展，发达成员对本国农产品的生产补贴和高关税长期以来使得发展中成员的利益受到了严重损害。他们认为，连这种WTO框架内扭曲自由贸易、损害公平竞争的问题都不能解决，也就不应当再去讨论哪些新的甚至与贸易无关的议题。
发展中成员认为，WTO应当限制管辖范围，集中精力处理贸易议题，它们在多边贸易规则体系内有着合法地位，这些规则体系将代表着WTO中大多数成员方发展中成员的利益。
2、发达成员对质疑非贸易议题的回击
发达成员认为将非贸易议题纳入WTO是合情合理的事情，并不违反WTO的各项基本原则，发展中成员的质疑实际上是对WTO的误解。针对非贸易议题的争论，他们认为：
    首先，WTO的职能是一个动态过程,在覆盖基本的内容之外有着新的任务。在关贸总协定建立之初的十几年里，绝大多数磋商都是针对降低关税而言的，到了二十世纪70年代，非关税壁垒取代了关税壁垒成为自由贸易的主要障碍。在东京回合谈判中，缔约方大量的注意力转移到如何消除非关税壁垒方面上来。乌拉圭回合谈判把这一系列措施统一作为世界贸易组织成员方必须遵守的一揽子协议中。这种对于世界贸易市场的运行方式的规范制度无疑是一种向正确方向的重大进步，同时也是世界贸易发展的必需。对于这些各国政府没有办法进行统一规范的问题，必须寻求一种国际合作的组织机制对其进行规范。因此，包括竞争政策、投资规则、劳工标准、投资标准等在内的问题就顺理成章的成为世界贸易组织的议题。他们甚至认为，如果所有的贸易问题仅仅集中在经济领域，那么也就不需要WTO了。 
其次，WTO有先例，并且有着更不适合的议题存在。非贸易议题并不是一个新生事物，早在乌拉圭回合，美、欧等发达成员就试图将一些与贸易无关的议题纳入多边贸易体制，并成功地将有关知识产权的内容纳入了WTO，而TRIPs协议与GATT、GATs共同构成了现今WTO体制内的“三驾马车”。有关TRIPs协议的达成和实施表明了在WTO内引入非贸易议题有着现实的可行性，尽管它自产生之日起就饱受非议，但是TRIPs确实是与贸易、经济、投资领域有着密切关系的。虽然环境、劳工标准等议题TRIPs相比对贸易自由化的作用又不相同，但是这并不能证明在WTO体系内进行这些问题的讨论的不可能性。更何况WTO内部有着比这些非贸易议题更“不着边际”的关于“监狱产品”的规定。 
最后，从长期来看，发展中成员加大对环境、劳工等保护的力度，可以消除外国投资者和技术转让者的顾虑，鼓励外国投资，刺激国内和国外的研究和发展，从而有利于经济增长。为此，发达成员强调，将环境、劳工等议题纳入WTO框架下也是基于发展中成员长远利益的考虑。三 对在WTO引入非贸易议题的思考
1、关于WTO工作指导的最高准则及管辖权限
我们知道，是WTO工作的一个最高准则。在这个层次上，对WTO规则、建议或者政策的检验不应该只看它是否“扭曲了贸易”，而更应当看它是否“扭曲了发展”。发展是最终目标，而削减贸易壁垒只是一个手段，所以消除发展阻碍的需要应该优先于消除贸易阻碍的需要。但是，我们还应当认识到，除发展外，环境和可持续发展也是WTO的最终目标。如《马拉喀什建立世界贸易组织协定》序言所述，“我们坚定地重申我们致力于可持续发展的目标。我们相信，支持和维护一个开放的、非歧视的多边贸易体制的目标与为保护环境和促进可持续发展而采取的行动是能够而且必须是相互支持的。” 所以说，就非贸易议题的引入WTO的争论，发达成员完全可以藉此予以争辩。
WTO及前身GATT制定的贸易原则（比如非歧视、最惠国待遇和国民待遇等）都是建立在商品贸易基础上，而商品贸易的一项基本原则是互惠。而将非贸易问题纳入到世界贸易组织，短时间内不可能体现这一原则，因而发展中成员认为有必要重新审视一下WTO的权限与范围的主张是有道理的。但是任何互惠都是相对的，真正平等的互惠是不存在的。实际上一切多边贸易体制的安排都是建立在这种不平等的基础之上的，而且正因为这种不平等的存在，才会出现一些关于发展中成员的特殊待遇等安排。从某种角度上讲，任何不适合的但又不违反WTO原则的条款都可以商讨。在经济全球化的背景下，这是现实的需要，并不仅仅是发展中成员所做出的让步。
2、引入非贸易议题的合理性和有效性
人们对环境、劳工标准等问题的担心是合情合理的，但是贸易体系是不是解决这些问题的恰当手段？以环境为例，会影响其他成员的环境问题是有限的。如果环境的危害仅限于一国之内，那么该国是不是应当出于环保的目的而限制生产，其决定不应该通过贸易谈判执行。因为经济发展水平存在差异，贫穷国家的选择可能与国家不同——今天的工业化国家处于发展阶段时，也会做出与贫穷国家一样的选择。实证研究表明，对出口国实行贸易制裁会导致相当大的产出损失，同时对将低污染也无大裨益。同样，有些国家由于实行低劳工标准而降低了经济效率和福利，但即使是对这些国家实施贸易制裁，也不大可能提高工人的福利。
一种消除扭曲现象的最有效途径是直接对其采取解决措施。例如为鼓励国内商品生产而设置关税就不是有效率的手段。为鼓励更好的劳工标准出台而进行贸易制裁更是没有效率。况且实际上发展中成员的大部分工人的工作条件比出口的工人更为恶劣。改善工人的关键是帮助这些国家建立起支持工人权利、改善工作环境的制度，并协调发展中成员之间的政策，以提高劳工标准，摆脱低标准均衡状态——不过这与经济发展自身关系不大。
国际社会拥有比贸易制裁更有效的途径，以鼓励发展家提高环境和劳工标准。努力支持这些国家加快发展，例如，增加对出台积极政策的国家的援助，将会有助于提高环境和劳工标准。鼓励更大程度的贸易开放和增加外国直接投资机会，将会有助于更清洁的、用以减轻环境恶化和提高工人生产力的技术的扩散，从而促进劳工标准的提高。实证表明区域性合作对于解决环境问题等是比较有效的。WTO对向低收入国家提供帮助等无法通过谈判来解决的问题，同意并支持通过世贸组织之外的发展协会、专门团体和私人机构（例如：“北南区域协定组织”、“国际协会”等）的共同多边努力，动员向低收入国家提供额外的财政和技术援助（即贸易援助）。这种解决问题的途径应当予以延伸，进而适用于环境与劳工标准等非贸易议题。
当然，这并不会导致人们对WTO失去信心。其实就目前来讲，WTO往往就是解决国际经贸事务中最适合的场所，尽管它不是那么完善；而适当地对其减负则可以保证WTO集中精力而且更富有效率。
3、非贸易议题在WTO的发展前景
多边贸易谈判的告诉我们，谈判与规则的制订实质上是一场博弈游戏，而发达国家的主张往往在结果上得到最大程度上的满足。不难预测关于新的议题的争论很快会朝向如何引入而不仅仅停留是否引入的方向发展，最近的多边贸易谈判正在验证着这种假设。
当然不能否认发展中成员在多边贸易谈判中的地位与作用，西雅图会议的失败表明少数发达成员再也不能无视发展中成员的利益，没有发展中成员的积极参与和合作，任何国际经济贸易格局的平衡都不会长久维持下去的。所以我们有理由相信，在近期多边贸易谈判过程中，关于非贸易议题的争论最终会出现两种结果：一是谈判由于发展中成员的强烈抵制或者发达成员与发展中成员之间分歧太大以彻底失败告终，而关于非贸易问题的矛盾不会就此消失，最终会出现系列的单边限制或双边协议(发达成员之间，发达成员与发展中成员之间达成协议)，从而在实际上实现了环境、劳工标准等社会目标。另一种情况是发达成员与发展中成员之间在新一轮回合中达成协议（但是这不大可能是一个标准统一的规定），并且在均衡双方利益的基础上，还做出了履行协议的特殊规定，如发展中成员拥有更长的过渡期，协议规定的义务不适用于那些在协议生效之前就存在于市场当中的产品和程序等。
不管是上述哪一种结果，都会给WTO带来更为沉重的监督实施和度量的负担，不难想象WTO将会陷入一个疲于应付的泥沼之中。但是我们应当认识到WTO不是一个集中进行贸易许可的场所，它更应当是一个贸易自由化的组织。考虑到无论结果如何，发达成员都不会善罢甘休，从某种角度上讲，折衷的多边贸易协议比单边制裁更有透明度，也更为适合。四、中成员应当采取的措施
有关非贸易议题的争论自WTO成立以来一直存在，起初表现在是否应当将这些议题引入WTO 体系，但是几次部长级会议之后，这个问题似乎逐渐变为应当如何引入这一层次上。所以就形成了这样一种现象：WTO内的一些规则协议大都是发达国家提出的，发展中成员更多的情况下在几番较量之后接受这种提议，剩下的工作就是讨论如何纳入。我们不能否认这种体制的不合理性，但是在当今多边贸易体系力量对比的背景下，发展中成员应当注重那些更务实的有利于自身发展的做法。
1、积极参与WTO各项谈判和决议过程，加强南南合作
由于发展中成员已占到WTO成员的80%以上，他们的立场、观点不容忽视。世贸组织第四次部长级会议形成的“多哈发展议程”明确地反映出人们已经承认了把发展中成员的利益摆在世贸组织中心位置的必要性。多哈部长级宣言的许多条款就专门考虑了发展中成员的利益（例如：“关于TRIPS协定与公共健康的宣言”、“有关执行问题的决议”等）。宣言本身也有十几处反复强调了发展和有关技术援助的承诺。
但要真正取得有利于发展的结果，仍需面对重大的挑战。发展中成员应当吸取以往多边贸易谈判的教训，克服自身固有的不足，提高自身的多边谈判能力与实力。加强自身之间的相互沟通与了解、协调与合作。充分认识到发展中成员内部发展水平的差距所带来的北部分化问题，减轻由双重差别待遇所带来的负面作用。最大程度上实现南南合作，增加多边贸易谈判的力量。 
2、主张改革WTO谈判机制，真正地参与决策的制定过程
尽管许多发展中成员已经决定并愿意参加世贸组织谈判，但是他们发现有效的参与谈判是非常困难的。那些必定会产生利益对抗的有争议的议题总是被拿到一种被称为“绿屋会议（Green House Meeting）”上反复讨论，会议的参加者包括了主要的经合组织成员和少数发展中成员。在西雅图部长级会议上，许多被排除在关键的“绿屋会议”之外的发展中成员都感到他们没有被告知正在发生的变化和发展，没有给予他们保护自己利益的机会。
多哈会议采用了一种“全体委员会”的方式，所有的世贸组织成员都被邀请参加全体会议和六个工作组会议。这些工作组主要处理重大问题，其负责人定期向全体委员会（由各国代表团的领导组成）报告。这种“中心辐射”系统工作是对西雅图会议的重大改进，尽管这种方法有着自身的缺陷，不能从根本上解决增加日内瓦代表的问题。而诉求一种更为可行的程序适用于WTO的谈判决策过程是各成员方共同的义务，发展中成员应当确保自己参与决策的权利并且要珍惜来之不易的结果。
3、改进多边贸易谈判策略，切实谋求相应补偿
发展中成员若要切实保护好自身的重大切身利益，就必须从制订规则阶段抓起，甚至在多边谈判开始前就应着手，包括预先的基础性研究与分析，在重大利害关系问题方面进行充分的内部立场与观点的协调，在确定多边谈判议题上争取发言权和主动权。
在谈判过程中，发展中成员既要提出自己深思熟虑的具有实质性内容的提案，又要仔细研究其他成员尤其是发达成员的提案，在非贸易议题纳入WTO成为必然的情况下应当采取更为务实的对策，以此作为多边贸易谈判的筹码，要求发达成员做出一些保证和承诺，包括保证发展中成员的发展，承诺对其实行特殊和差别对待，废除相关单边制裁，并进而改革WTO不合理规则，从而维护自己的利益。：
1、 Kent Jones,The WTO core agreement,non-trade issues and institutional integrity,World Trade Review (2002),1:3,257-276.
2、 Jackson,J.The World Trade System:Law and Policy of International Economic Relations,second edition,Cambridge,MA and London:MIT Press(1997).
3、 Finger, Schuler,Implementation of Uruguay Round Commitments: The development Challenge,Policy Research Working Paper, No.2215, World Bank1999
4、Bhagirath Lal Das,《WTO中出现的新问题及其对策》，《世界》2000.2.15-18。
5、世界贸易组织第四届部长级会议《部长宣言》(2001),www.wto.org。
6、《全球经济展望与家，2001》中译本，世界银行，中国财政经济出版社。
7、《贸易走向未来——世界贸易组织概要》1999版中译本，世界贸易组织，出版社。
8、许国平：《世贸组织和多边贸易体系：现存的问题和未来的构架》，《国际经济评论》2002..4.13-18。