政府消费性购买在宋代的制度化

  从无偿征敛向有偿购买的演进

在封建时代，由国家财政供养的皇室、贵族、官僚、军队等统治集团是社会物质财富的一个庞大的消费群体，其消费内容和方式既决定于社会的状况，又对社会经济的发展产生了巨大的影响。我们可以把这种建立在财政基础上的集团消费称为政府消费。

在不同的阶段和经济背景之下，政府消费的形式有所差别。

中国封建社会早期，商品货币经济比较落后，政府消费需求的各种物资都是通过无偿征收实物赋税和土贡制度获得的，很少甚至基本上不依靠商品购买。所谓“市者，商贾之事也，古之帝王其物货取之任土所贡而有余，未有国家而市物者也。……籴者，民庶之事，古之帝王其米粟取之什一所赋而有余，未有国家而籴粟者也”。[1] 赋税承担者直接把实物交纳给政府，产品不经过市场交换，不转化为商品，政府征敛实物产品后就可以直接用于消费，政府与“民庶”结成的只是赋税关系。在财政收入结构上也表现为实物为主、货币较少，来自农业者居多、取诸工商者较少。这种主要靠无偿征敛实物而维持的政府消费是经济的产物。

随着商品货币经济的发展，封建国家的财政结构有所变化，表现为货币的比重愈益增大、实物的比重逐步缩小，封建政府获取自身消费物资的方式也发生了相应变革，越来越多地求诸市、仰于籴。一方面，政府通过直接税和间接税等渠道聚敛货币，对于赋税承担者来说，其实物产品在交税前必须经过市场交换，转化为商品，取得价格形式。另一方面，就政府而言，其对货币形态的赋税的消费不是直接享用，而要经过市场交换向“民庶”购买。商品是交换的产物，通过官民之间进行的交换，政府消费需求的物资必然地变成了商品。政府以商品购买者的面目出现，民众则是商品的提供者，政府与商品提供者结成的是交换关系。尽管官民双方总是不平等的，交换通常是不等价的，政府购买往往带有严重的强制性，但毕竟与无偿征敛有了很大的区别。这种大部分靠购买商品而维持的政府消费形式，是较为发达的商品货币经济的产物。

因此，我们可以把政府为满足自身的消费需求使用财政资金进行的购买，称为政府的消费性购买，或简称政府购买。

在历史上，政府使用财政资金购买商品的有些情况不属于政府消费性购买的范畴。如战国李悝创立、历代都奉行的平籴（常平）法，由国家进行粮食买卖，以平衡物价、赈济灾荒。这项制度主要用于民生，是民间消费，属于国家为履行其社会职能而开办的一项社会公益事业。再如西汉桑弘羊的均输平准和宋代王安石变法时推行的市易法，政府从事商品的买卖。这属于官营商业，其目的主要是赚取商业利润，为增加财政收入服务，是赢利性的，而不是消费性的。与此相似的还有禁榷专卖制度等。这些情况都不是政府自身的消费，因而与这里讨论的内容无关。 

封建政府获取自身消费物资的方式越来越多地从无偿征敛变为有偿购买，这似乎是一个历史发展趋势。为满足政府的消费而购买粮食至少在西汉时就出现了。“汉五风中，岁数丰穰，谷至石五钱。大司农中丞耿寿昌奏言：故事，岁漕关东谷四百万斛以给京师，用卒六万人。宜籴三辅、弘农、河东、上党、太原郡谷，足供京师，可省关中漕卒过半”。[2] 南朝时亦有此制，如北魏的甄琛就与南朝比较说：“今伪弊相承，仍崇关廛之税；大魏恢博，唯受谷帛之输”。[3] 陈寅恪先生据此指出：南朝“其国用注重于关市之税，北朝虽晚期亦征关市之税，然与南朝此税之地位其轻重颇有不同。然则南朝国民经济国家财政较北朝为进步，抑又可知也”。[4] 南北朝商品货币经济的发展程度不同，决定了各自赋税财政制度的差异，也导致了其政府消费方式的差别。如南齐武帝永明五年九月丙午诏：“京师及四方出钱亿万，籴米谷丝绵之属，其和价以优黔首。远邦尝市杂物非土俗所产者，皆悉停之。必是岁赋攸宜，都邑所乏，可见直和市，勿使逋刻”。[5] “六年诏，出上库钱五千万于京师市米买丝绵纹绢布，扬州出钱千九百一十万、南徐州二百万各于郡所市籴，南荆河州二百万市丝绵纹绢布米大麦，江州五百万市米胡麻，荆州五百万、郢州三百万皆市绢绵布米大小豆大麦胡麻，湘州二百万市米布蜡，司州二百五十万、西荆河州二百五万、南兖州二百五十万、雍州五百万市绢绵布米。使台传并于所在市易”。[6] 其购买的数量大、品种多，显然是因为“岁赋攸宜，都邑所乏”，主要用于满足政府自身消费需要的。

但购买的方式在政府消费中占据主导地位，则是唐中期以后特别是宋代的事情。宋朝政府为了满足其庞大的消费需求，除了赋税上的实物征敛之外，又利用通过禁榷专卖、商税和官营工商业等途径搜刮剥削来的巨额资财，经常大规模地从民间购买各种物品。政府消费性购买的数量之巨、规模之大、时间之长，都是以往任何朝代所不能比拟的。马端临敏锐地洞察到了这一重大性变革，他说：

古之国用，食租衣税而已，毋得俟于籴也。平籴法始于魏李悝，然丰则取之于民，歉则捐以济民，凡以为民而已，军国之用未尝仰此，历代因之。自唐始以和籴充他用，至于宋，而籴遂为军饷边储一大事。[7] 

事实上不仅粮食要籴买，宋政府消费需要的各项物品几乎无一没有购买的事例。南宋人周行己说：

物出于民，钱出于官。天下租税，常十之四，而籴常十之六。与夫供奉之物，器用之具，凡所欲得者，必以钱贸易而后可。[8] 

另如制造兵器所用的一些材料，据范仲淹说：“窃见兵兴以来，天下科率如牛皮筋角、弓弩材料、箭杆、枪杆、胶鳔、羽毛、漆、蜡，一切之物，皆出于民，谓之和买。……一年之中，或至数四。官中虽给价直，岂能补其疮痍？”[9] 当然，政府购买量最大的还是主要供给军队消费的粮食、布帛、草料等。据蔡襄在《论兵十事》一文中的统计，宋英宗治平年间这三项物品的二税直接征敛数和购买所得数的比例如表1所示：

表1 治平年间财政收入比重表

物品 总收入数 ‚二税收入数 ƒ购买所得数 ‚: ƒ:
帛绢 8745535匹 2763592匹 5981943匹 31·60％ 68·40％
粮食 26943575石 18073940石 8869635石 67·08％ 32·92％
草料 29396113束 － － － －

蔡襄在列举了这三种物品的总收数和二税收入数之后接着说：“以上三件更有折变在内，其余所阙粮草匹帛，并是见钱和买、并课利折科诸般博买应付得足”。[10] 也就是说除了二税以本色、折变等直接征敛的方式获得的之外，总收入中的其他部分都是以购买的方式获得的，其中绢帛的购买量占68·4％，粮食的购买量占32·92％。草料尽管没有二税收入数，但因在二税中，夏税以布帛为主，秋税以粮食为主，所以估计通过二税直接征敛到的草料不可能占很大比重，多数应是以购买方式获得的。草料主要是用作牲口的饲料，以养马所需为多。北宋的官马多数集中在汴京周围及北部沿边，而这些地区的草料大都来自于购买。仅以汴京附近为例，如宋真宗景德四年十月，“诏滑、曹、许、郑等州所纳刍蒿并输本州，不须至京。先是，近辅诸州岁以刍蒿输京师，至是，年谷屡稔，辇下物价甚贱，畿内和市，已及七百万围，故有是命”。[11] 在天禧年间，仅开封府界就达到了每年千余万束的购买规模。[12] 根据需要，买草数有多有少，据刘安世说：“熙宁以前，左右骥院及天驷、牧养等十坊监马数蕃息，每至冬月，并还厩下，刍秣之费，极为浩瀚。常赋所入既不能给，故于畿内十七县市草五百万束，为之体量和买。盖立法之意，本令相度逐岁之丰凶，而制抛降之多寡，未尝诸县为一定额也”。[13] 但主要来自购买则是可以肯定的，这大概是蔡襄未列草料二税数的原因。

我们在后面的论述中将会看到，整个两宋，政府消费的购买量都是很大的。虽然宋朝政府与民间进行的买卖贸易存在许多弊端，强制性的不等价交换十分普遍和严重，有些逐步蜕变成了分文不给的赋税征敛，但就总体而言，多数毕竟没有完全变成赋税，仍然在一定程度上保留着交换买卖的形式。

政府消费性购买的制度化 

在政府消费性购买的过程中，宋代形成了一整套制度化的管理办法。主要有：

第一，设立了一系列职司购买的政府机构，形成了较完整的购买体系。在朝廷，负责全局性管理的主管部门在元丰改官制之前是三司，元丰改制后归户部。户部的度支“凡上供有额，封桩有数，科买有期，皆掌之”。又有仓部“参掌国之仓庾储积及其受给之事。凡诸路收籴折纳，以时举行”。仓部所辖的六案之中，第三案即名曰“粜籴”。[14] 另有隶属于三司、后归太府寺管辖的杂买务，创设于太平兴国四年，“掌和市百物，凡宫禁、官府所需，以时供纳”。[15] 这个机构据说是为了纠正唐代宫市强买掠夺之弊而专门设立的。如宋真宗就说：“国朝监唐世宫市之患，特置此务，以京朝官、内侍参主之，且防扰人”。尽管杂买务实际上仍然存在着像唐代宫市一样低价强买强卖等弊端，连宋真宗也承认它“近岁，物非所急者一切收市，其扰人亦甚矣”，不得不于皇佑四年，“诏杂买务，自今凡宫禁所市物，皆给实直，其非所阙者，毋得市”。[16] 但杂买务毕竟剥夺了过去由宦官操纵的宫廷购物之权，将宫廷的消费性购买变成了政府的一项职能，对于抑制曾经肆虐无忌的宫市之弊具有一定的积极作用。为了加强对北部沿边地区购买军需粮草物资的管理并便于就地办理市籴业务，北宋分别在河北和陕西设立了中央派出机构－－提举河北籴便司和提举制置解盐司，前者专“掌籴便刍粟以供边储之用”，后者“掌盐泽之禁令，使民入粟塞下，予钞给盐，以足民用而实边备”。[17] 设在东南的发运使以及各路的转运司、州县等政府机构也都有具体从事购买的行政职责。三司是管理中央政府购买事务的最高决策机构。太平兴国八年四月，“诏内外诸司库务及内东门诸处造作，如官库内有物，不得更下行收市。应要物，委三司职官常预计度；若急需物色，官库内无，即于出产处收市；若不及，即从三司下杂买务收买，即不得直行行铺。如违，许诸色人陈告，监官劾罪严断”。[18] “凡中都岁用百货，三司视库务所积丰约下其数诸路，诸路度风土所宜及民产厚薄而率买，谓之科率。诸路用度非素蓄者，亦科率于民”。[19] 大致中央政府需要采购的各项物资，都是由三司根据诸司库务的储备情况，预先确定采购数量种类，将购买任务下达给诸路，诸路再根据本地区物产特点将朝廷指令进一步分解，由所属州县具体执行。从中央到地方建立起了较完整的采购体系。

第二，确立了关于购买的预算和计划制度。政府消费物资的购买属于财政支出，在始终被入不敷出所困扰财政极端拮据的情况下，宋政府对开支预算一直十分重视。如工部负责的城郭、宫室等修缮及舟车、器械、钱币制造等所需物料，多半来源于购买，所需款项都是每年一度编制预算，上报户部的度支，经审核后，拨款和市采购。“凡营缮，岁计所用财物，关度支和市。其工料，则饬少府、将作监检计其所用多寡之数”。[20] 军需物资的采购是宋代财政开支的大头，因而宋政府对各地购买军需品的预算审核控制得尤其严格。元丰二年，朝廷特别派王震等审定陕西的军费预算，“以五路应屯之兵以率岁费，通一岁丰凶之中约以物价，量三司、转运司常办之数以赋五路而加足焉，以立再岁之定法”。[21] 在预算过程中之所以把物价作为重要的参数，就是因为军需物品大多数都是依靠市场采购。元丰七年，西北地区新设立的熙河兰会路边防财用司“上岁计合用钱市粮草。诏岁给钱二百万缗：以本司十案息钱、川路苗役积剩钱、续起常平积剩钱各二十万，榷茶司钱六十万，川路计置物帛赴凤翔府封桩坊场钱三十五万，陕西三铜钱监锡本脚钱二十四万八千，在京封桩券马钱十万，裁减汴纲钱十万二千充。自来年始，户部岁给公据关送”。[22] 这则预算有总数、有细目，显得十分精密，对采购资金的各项来源都做了周到的安排。

与预算制度相配套的是控制采购数量和注重先期计划的有关措施。咸平六年，“诏在京库务物有备二年以上者，权停收市，俟阙少奏裁”。[23] 为了控制购买种类和数量，宋仁宗天圣五年施行了采购目录编制制度，“诏应三司逐年于诸州军科买物色，访闻甚是劳扰。仰三司速具逐年科买诸般物色名件，开坐数目、及作何准备使用，具委无漏落，结罪文状申奏，当议特差近上臣僚与三司详定蠲减。如将来除详定名件外，非次合要物色，并须奏候敕命，方得行下诸处”。[24] 皇佑四年又“诏三司：凡岁下诸路科调，若不先期而暴率之，则恐物价翔贵而重伤民。其约民力所堪，预令输办；若库务有备，则勿复收市”。[25] 宋代对政府的许多常规性购买都逐步建立了先期计划的制度，就连一些不很重要的物品亦然。大中祥符四年六月，“知澧州刘仁霸言：本路汾溪洞出产黄连、黄蜡，价贱而易得，省司所要上供数目，多不依时预行指挥，致成劳扰，乞行条约。从之”。[26] 之所以强调量需而购、先期安排，在诸司库务某种物资储备丰足的情况下，还暂时停止购买，其目的一是为了撙节不必要的财政支出，二是避免采购过多加重百姓的负担。这些做法反映出宋代的政府购买具有一定的计划性。但封建时代官僚作风盛行，各级衙门颟顸塞责、效率低下，要真正做到有较强的计划性是极其困难的，所以随意临时下达采购命令，甚至不顾实际地强令非出产地区承担购买任务的事情层出不穷。随着名曰购买实乃强征等弊端的日益严重，特别是绢帛的和预买向赋税蜕变的过程中，“买”的数量不仅控制不住，而且呈现出急剧上升的势头。

第三，建立了及时迅捷的价格反馈系统。价格是市场交换的基本要素，宋代的政府消费性购买所依据的价格体系，就是所谓的“时估”制度。[27] 史载：

天禧二年十二月，提举库务司言：杂买务准内东门札子，九月收买匹帛内白施每匹二千二百；十月收买皂 施每匹二千八百，及收买果子添减价例不定。称府司未牒到时估。检会大中祥符九年条例：时估于旬假日集行人定夺。望自今令府司候入旬一日，类聚牒杂买务，仍别写事宜取本务官批凿月日，赉送当司，置簿抄上点检。从之。

是月，诏：三司、开封府指挥府司，自今令诸行铺人户，依先降条约，于旬假日齐集，定夺次旬诸般物色见卖价，状赴府司。候入旬一日，牒送杂买务。仍别写一本，具言诸行户某年月日分时估已于某年月日赴杂买务通下，取本务官吏于状前批凿收领月日，送提举诸司库务司置簿抄上点检。府司如有违慢，许提举司勾干系人吏勘断。[28] 

这说明，有关时估的制度内容早在大中祥符之前就已经定形实施了，通过天禧二年的诏令更加明确规范。时估制度的操作程序是：开封府有关部门在每旬的最后一天，招集各行铺户评估下一旬十天当中各种商品的销售价格，即所谓时估，登录在案写成状文。次日，即下一旬开始的第一天，报送杂买务。同时另抄一份，说明诸行铺户估定的关于某年月日的时估已经于某年月日报告给杂买务，由杂买务的官员在这纷表状上注明收到时间，移送提举诸司库务司置簿存档，并由提举诸司库务司誊抄上报三司，以备查检。开封府如果不及时申报时估，提举诸司库务司就要追究有关官吏的责任。在其他地方州县，时估也是由行户商贾一旬一定，每种物价分上中下三等。州县官按月将时估制成两个表状，县报州，州报本路监司官（转运使或经略使），诸路监司上报三司户部。诸路监司官巡察州县时，其重要工作之一就是核查各地的物价情况，若州县所报高下失实，就要追究州县官的责任。宋政府建立时估制度的目的，就是“州军县镇，旧来行户立定时旬价直，令在任官买物，盖使知物价低昂，以防亏损”。[29] 时估制度显然主要是为政府购买服务的。通过这项制度，宋政府建立起了及时迅捷的物价反馈系统，为购买提供了重要依据。如咸平二年，“诏杂买务买物支价钱，委监官当面将旬价纽计钱数责领，若三司乞破之时，须缴元帖并须状申三司”。[30] 天禧元年，“三司言：在京修造合支材木，令陕西出产州军斫买外，有十八万九千二百余条，欲令竹木务许客旅依时估入中，每贯加饶钱八十文，给与新例茶交引。从之”。[31] 皇佑五年诏令：“诸路转运使上供斛斗，依时估收市之，毋得抑配人户”。[32] 天圣三年，根据权三司使范雍的建议，规定：“自今和籴、和买，须及时早开场，委知州、军同通判与监官，当面勒行人依在市见卖价例，估定钱数”。[33] 绍兴二十六年，右正言都民望也说：“近降旨依户部措置储蓄，收籴米斛，此大务也，然其间措置有未当，约束有未尽。仓场情弊，中外一同，交纳邀求，在所不免。若和籴之价，不高于市直，人谁肯就场申籴。又物价高下，随时低昂。官司收籴之初，略集行人，供具三等价直，后有增减，更不复问”。[34] 时估是根据现时市场价预先估计的未来价，与实际的市场价有一定距离，但它把变动不居的物价在文本上相对固定下来，把错综复杂的市场信息统一收集起来，为政府制定购买的预算计划、拨付采购资金等实际工作提供了很大方便。在信息传播极其落后的时代里，这种操作方式的先进性是显而易见的，所以宋代创立的时估制度在元、明时仍然沿用。尽管宋政府在实际购买中并不完全按照时估支付价钱，有时略高于时估，更多的时候大大低于时估，在绢帛的和预买等场合时估可能毫无意义，但一般情况下的采购活动恐怕都离不开时估这个基本的参照物。

第四，实行了招标买扑制。买扑承包制是宋代非常流行的一种经营方式，诸如官营工商业、禁榷专卖、商税征收等领域都广泛由私人买扑承包。但以往的研究中似乎从未涉及过政府消费性购买领域的买扑制，论者只是从垄断市场的角度，谈到过宋高宗时杭州牙人杨康买扑宫廷用羊未遂一案。而揭示出买扑制经营方式渗透到了政府消费性购买的过程中这个重要事实，不仅有利于丰富买扑制的研究，更对于认识宋代的政府消费性购买制度具有特殊的意义，有必要给予高度重视。在政府消费性购买领域施行买扑承包制，似以宋神宗时的资料居多，典型者如：

（熙宁三年五月庚戌）制置条例司言：“诸路科买上供羊，民间供备几倍。而河北榷场博买契丹羊，岁数万，路远抵京，则皆瘦恶耗死。屡更法不能止，公私岁费钱四十余万缗。近委著作佐郎程博文访利害。博文募屠户，以产业抵当，召人保任，官豫给钱，以时日限口数、斤重供羊。人多乐从，得以充足岁计。除供御膳及祠祭羊依旧别圈养栈外，仍更栈养羊常满三千为额，以备非常支用”。从之。博文所裁省冗费凡十之四，人甚以为便。[35] 

（熙宁五年十月丁亥）安石又欲令诸司库务系市易务，行人买纳上供物处，令提举市易司管辖。上曰：“如此，必致人言，以为所买物不良”。安石曰：“不如此，则库务公人利于诸路科纳，必非理邀索拣退，行人无由肯揽”。上曰：“今行人扑买上供物亦易尔。前宋用臣修陵寺，令行人揽买漆，比官买减半价。不知市易司何故乃致人纷纷如此，岂市易司所使多市井小人耶？”[36] 

这两则资料清楚地告诉我们：其一，当时在政府消费性购买的过程中，已经像其他部门一样较多地实行了买扑承包制。王安石主张把诸司库务划归市易务管辖，目的是进一步从制度上遏止负责政府购买的诸司库务官吏“邀索拣退”之弊，为行会商人买扑承包政府的购买业务创造更宽松有利的条件，也就是使之更加“肯揽”；而宋神宗则认为商人买扑此类业务“亦易尔”，并无任何障碍。宋高宗时杨康企图以禁止其他行户经营为条件承包宫廷用羊的供应，未能得逞，反而被治罪。原因是宋政府担心杨康会形成市场垄断，“欲专一府屠宰之利，使其侪辈拱手失业”。[37] 并没有说这类购买业务不能买扑承包。而杨康之所以提出这个请求，应当是有例可援的。其二，前面有关章节曾经说过，所谓买扑就是用投标竞争的方式承包官府的某项事务，尽管执行中也有官府强迫百姓买扑的事情，但总体上是以买扑者自愿为前提的。如果说，在买扑税务、酒坊场等场合竞标者出的承包费越多越易取胜，那么在买扑政府购买业务的情况下，竞标者要的承包费越少，也就是从官府获得的购买资金越少就越易取胜。这是政府购买时实行买扑制，买羊能够“裁省冗费凡十之四”、买漆能够“比官买减半价”的机理所在。在政府购买中实行买扑承包制，在自愿的基础上引进公开、公平、自由竞争的机制，无论对于提高政府购买资金的使用效率，节约财政开支，还是对于改善官民之间的商品交换关系，减轻商人遭受的强制性束缚和损失，其先进性都是显而易见的。宋政府既然已经通过程博文召募屠户承包供应羊、宋用臣组织行会商人买扑漆等事上尝到了甜头，收到了节约财政开支和改善供应状况的良好效果，那么更多地在政府购买中广泛实行买扑承包制是十分的。在宋代，以买扑承包方式进行的政府消费性购买可能不占主流地位，然而，如果我们看一下在的政府采购制度中，无论是西方发达国家成熟规范的成功经验，还是我国目前正在试点的实践探索，竞争性招标都是迄今最主要最有效的政府采购方式。这就是我们所说的近千年以前的宋代在政府消费性购买中实行招标买扑制的特殊意义所在。