略论明代的马政
[摘 要] 马政是明代国家重务，政府将牧养官马的任务以政府权威强加给人民，牧马民为此耗尽劳力，却未能增加收入，结果因牧马而困；政府亦陷入行政困难，最终不得不取消强加于人民头上的这一义务。这说明政府把人民视为国家当然的义务主体，这种义务趋向的行政不仅给人民带来困苦，而且导致行政困难。只有走出“义务”趋向，政府与人民方得自由。
[关键词] 义务；政府；明代；马政
人民的义务即人民当为之行为。人民何以当为？在我国古代，人民的义务来自政府的权威，政府的命令就是人民的义务。政府习惯于将人民视为国家当然的义务主体，以政府的权威强加于人民的义务。这种义务趋向的行政必然把政府引向行政误区，不仅损害人民的利益，而且导致行政的困难。明代视马政为国家重务，政府将牧养官马的任务以较少的交换条件交给人民，人民为此耗尽了劳动力却未增加收入，结果因养马而困，无以营生；政府亦使自己陷入了行政困难，最终不得不减免此项义务。
一
马与戎事相联，马的数量是国家富强的象征，因而为朱氏皇帝所重视。朱元璋说：“昔人问国之富，即数马以对者何？盖事在戎。其戎始轩辕。其马载甲士，代涉劳，备边御辱，足折冲，斯力之大，斯功之美，可不爱育乎！所以古人先马而钱粮，故数马以对。马之功不但备戎事耳，若使君有道，则马之力牵犁耜驾粪车，辟上沃田，其利甚焉，所以古重之者为此也。” [1] 洪武八年2月，朱元璋命刑部尚书刘惟谦申明马政。谕之曰，“马政国之所重。近命设太仆寺陴畿甸之民养马，期于蕃息，恐所司因循牧养失宜，或巡视之时，扰善养马之民。此皆当告戒之。昔汉初一马直百金，天子不能具均驷，及武帝时众庶街巷有马，阡陌成群，遂能北伐强夷，威服戎狄。……此非官得其人，马政修举故耶。……” [2] 洪武十年2月，增置涂阳、仪真等五牧监。上谓中书省臣曰：“自古有天下国家者莫不以马政为重。故问国之富者，必数马以对。周礼六卿夏官以司马为职，特重其事也……国以民为本，若因马而疲民非善政也。” [3] 成祖登极后即问马政，洪武三十五年12月，上问兵部尚书刘俊曰：“今天下畜马几何？”何俊对曰：“比年以兵兴耗损，所存者二万三千七百余匹。”上曰：“古者掌兵政委之司马。问国君之富，数马以对。是马于国为重。” [4]
既然马政为国家重务，马政即成为政府行政的重要内容，养马即成为百姓的重要义务。此项义务从明初开始。“太祖高皇帝武功定天下……皆民间孳牧，官牧改民牧，在初制即然。” [5] 明代民间养马有三种形式：种马、表马、寄养马。“种马者以马为种，视母骡驹，选驹搭配，余则变卖入官，会典所称孳牧也。” [6] “表马者以种马骡驹表其良者起解以备用也。” [7] “寄养马者以解表者发寄民间牧养以备用者也。” [8] 种马应孳息，表马必良，寄养马必能用，做不到则赔。宣德3年奏准，北直隶每三丁养骒马一匹，二丁养儿马一匹。免粮草之半，儿马病，同群共治，死则均赔，若因走失及别故死者，止追赔本户。 [9] 如此，民为马累。“《太仆寺志》曰：祖宗于屯田、盐法、马政，其深思远虑皆调，行之数年，则边方自能足用，可以不烦内地。今至竭百姓之力以奉穷边输挽，岁岁益甚，天下于是始困也。” [10] 民之所以困在于难尽此义务，要么因养马而废本业，要么因包赔而破产。养马之害何在？隆庆2年太仆少卿武金说：“种马有编审之害，有杂役之害，有岁例之害，有交兑之害，有轮养之害，有赔偿之害，重之以官吏需索，里甲之影射，民日益穷，沿袭至今滋弊尤甚。” [11]
赔偿之苦。民间养官马，马户不仅要保证马的健壮，而且完成孳息之额，否则要如数赔偿。洪武6年2月，定养马之法就规定了养马的数量与孳息数。“命应天、卢州、镇江、凤阳等府，滁、和等州民养马，江北以便水草，一户养一匹。江南民十一户养一马。岁课一驹。牧饲不如法，至缺驹换毙者偿之。其牧地，择旁近水草丰旷之地。春夏牧放游放，秋冬而入。导官以时巡行群牧，视马肥瘦而劝惩之。任满，吏部考其生息多寡以为殿最焉。” [12] 一岁一驹，几乎是马的生育极限，马户因不得其数而赔即是必然的事。洪熙元年不得不改为二岁纳一驹。马户不仅保证驹的数额，而且保证马的健壮，若马有倒失老病不堪表者同样赔偿。“孳牧种马一有倒失，随即买补，相因无穷。孳生马驹今年印记，明年搭配，又明年算驹，相继不绝。算驹之中，有定驹未成者，有显驹而未坠胎者，总为亏欠，俱在赔偿。官吏畏责，未免追并。小民卖田产，鬻男女以充其数，苦不可言。” [13] “民间官马为累，一马在家，朝夕喂养，至缚其身，不得奔走衣食。” [14] 而赔偿一匹马，银价高达24两，民何以堪？
轮养之害。政府令民共养马匹，洪武二十八年榜示：
江南十一户，江北五户共养马一匹，皆系同乡同里丁力多寡田产厚薄，彼此相知，富者助贫，贫者安业，不待官府号令，自能相助，岂不人情和睦，风俗淳美。进有丁多之家倚恃豪强欺压良善者，令丁少人户一般轮养，靠损小民，甚至略无人心，着令幼儿寡妇笃疾残废一概出备马钱，有伤风化，榜谕之。后务要照依原编人户内尽丁多之家做马头，养马一匹或两三人丁相等富贵之家喂养，并不许著令丁少人户轮流，设有倒损亏欠，其余人户止是津贴钱钞买马。其丁多大户敢有不行自养马匹，仍钱轮流，靠损小民者及著各幼儿寡妇笃残废病，一概出办买马者，许诸人绑缚赴京，全家迁发边卫充军，如马头家牲畜不旺，许令贴户家着养。凡儿马一匹配骒驷为一群，立头一人，五群立群长一人，每群下选聪明子弟二三人习学医兽看治马匹。 [15]
敕谕只是主观愿望而已，因为贫弱者是不可能绑缚豪强的。洪武之后不断有申令者，从侧面说明贫弱者受轮养之苦。成化十三年奏轮养马人户每十年一次编审，先上户，次中户，单丁寡妇不许概令。 [16] 弘治二年，兵部有人提出凡派养马匹先尽上户，次中户，其间鳏寡贫困者一切优免。 [17] 政府保证不了贫弱者受轮养之累，于是禁止轮养。正德十六年奏准马匹派上户领养，中户量帖草粮，给予由帖，不许轮养，瘦损只罪马头，其因而倒死亦与本犯名下追补。 [18] 嘉靖四十五年奏准，种马人户宜如寄养事例五年一编，务择丁田相应之家编充马头，责令专养，其余充贴户，不得轮养。由法令变化可见，先轮养有累鳏寡废疾者之弊；次免鳏寡废疾之义务，但轮养之弊未除，中户亦不免受累；后派上户，中户为贴，如此上户也免不了受累致贫。
解马之苦。成年马得送解太仆寺验收。解马是耗费户大量人力和财力的过程，马匹堪表，其费已高；若不堪表，等于徒劳，若倒死补解，更是雪上加霜。“备用马匹近来堪表者少，往往朋合买补。况收买之际，价值颇高，多或十六七两，次者或十三四两，至于路途草料之资，马户往来之费，计马一匹，用银二十两。及到京赴寺听验，十退四五，往来之程，动以千计，弱民嬴马，相向而泣。归候来年再表，劳费如前。若其齿岁梢过，终摈不用，又转而求他矣。民被表马之害，有何纪极！” [19] “南方跋涉万里，疾苦万状。” [20] 万历《镇江府志》卷9记江北表马一匹费银六十两，“江北列郡岁派起大马，每马直价至六十两，炎月征行，中途倒死，因而破产补解，恒又以失期被逮，民不堪命。”
点视之害。清点马匹是政府的行政事务，也是官吏科敛百姓的借口。“每季点视印烙，管马之官皆有常例，而吏胥里老以纸札罚赎供应之类，科扰穷民。” [21]
差役之苦。政府不仅要马户当差，而且征用所养之马。嘉靖二年7月，直隶监察御史谢汝佯上言：“岁用马坐派既多，中外交病，宜少裁省。” [22] 嘉靖二十三年10月，辽东苑马寺卿张鏊要求禁止派扰马户以舒民困，苑民“止监苑银力二差，一切赋役各卫所边堡不得借派”。 [23] 嘉靖四十年正月，巡按直隶御史罗复要求“禁调拨。谓种马本资繁育，借给民兵骑征，致多损耗”。 [24]
以上所列马户之苦并非遍及，就上所列，已令马户难当，且不说编审不公、豪强侵占草场，无处放养。对马户来说，承担养马义务是利益损失，不承担也是损失，在比较利益损失上，承当义务是最大的利益损失，所以马户往往选择利益损失小的方面，他们要么消极喂养，要么逃离，要么拖欠。正德初，王济奏“百姓恐一有孳生，故将骒马饥饿坐践，瘦病倒死，即今各处额数，亏损太多。其见在者间有定驹，则又谋买群医人为隐讳，有显驹则以凉水酸泔，为之冲落，永（求）为亏欠，照例不过纳银二两。亏欠不得，孳生既出，虽报在官，饥饿作践，求为倒死，不过照例纳银三两。倒死不得，则骒马既瘦，终皆矮小。” [25] 百姓宁愿出银，不愿养马。“民困于马，莫知所逃，生驹则为求倒死，无驹则欣以相庆。此其故何也？积有生驹，则刍牧重大，差点频繁，宁复出银，不愿养马。” [26] 拖欠政府马匹就就是情理中的事。弘治三年4月，太仆寺卿王霁言：“南北直隶并河南山东等处自成化四年以来民逋欠官马万五百余匹，贫者无所于征。” [27]
民间养马不仅拖累了人民，而且困扰了政府。政府是搬起石头砸自己的脚。
其一、使行政事务繁重。马政事项包括督养、点视、印烙、编马户、交兑、发表等。而且每项事务必须付出巨大的努力才能有所成。如督养要勤，编审要公平。《明实录》中关于马政的奏章可谓连篇累牍，即可见马政之难之繁。
其二、加大制度成本。马政繁杂，难以应付，官员往往就轻避重，如令下户养马，不行验印，不行编审马户。嘉靖十年4月，太仆寺卿冼光条陈马政，“马头之编系于地亩，而地亩之数载于马册，所以验人户之消长，稽地亩之典，责也。今郡县马册经久不编，地亩人丁，漫不可考。” [28] 为提高马政效率，明政府加强对管马管的监督，如重处渎职官员、兵部官亲临督察、太仆寺官复查马匹， 成化十六年4月，“申严马政之禁”就要求重处不尽职者、兵部官监收马价，“凡马非管马太仆寺丞等官印验者不收，其通同作弊者以枷项编戍之罪，而折收马价之际必兵部官亲莅之，仍交盘其存留者以数上闻。” [29] 而且对马匹的数目进行复查，《 明世宗实录》就记有太仆寺官先后查验马匹之事。嘉靖二年6月兵部言：“国家养马，民间岁遣，太仆寺卿佐行所部，分理其事，顷寺丞徐宪等验报七分膘马一万六千余匹，越三四月，责令李浑复验则止一千六百三十八匹，升降相去什百，法当究治。” [30] 这些制度无疑加大了执行成本。
其三、难以调和马政与民政的矛盾。在行马政之初，太仆寺官管马，府州县官管民，似乎各有所职。其实马为民牧，二职难分。太仆寺官责在马，地方官责在民。因民而困马政，为太仆寺官不容；因马而疲民，是地方官所不忍，双方难以调和。“洪武二十八年，以府州县理民事，牧监群专理马户，府州县重民牧监重马，各有所责，权势不一，法令牵制互争未定，乃遂以牧监群马马归有司，专佥民间孳牧，太仆寺专督马，而牧监群革，监正等官俱永罢。” [31] 改太仆寺督马，地方官免不了受制于太仆寺官。有明一代，地方官受制于太仆寺的局面也未变。成化21年奏准南京太仆寺所属地方备用马匹从各府州县经解北京交表，如拖欠，补完之数，仍行南京太仆寺照查。 [32] 太仆寺有照查之权，地方官受制其下。不仅有照查权，而且将地方官督民养马的成效作为升迁的依据。嘉靖三十三年，从太仆寺少卿黄懋官奏：“提督寄养少卿每岁报满，将所属府通判、州县掌印并管马官贤否甄别举劾。” [33] 隆庆四年太仆寺卿顾存仁奏准：“管马官当责廉平干济之人，责之久任，又勿许营别差以分职业，而府州县正官亦以此课其绩，毋使玩视怠废，以判、丞既革，州县正官或不能兼摄马政，宜责官马通判照旧出巡，每年本寺卿出巡得以贤否呈转咨吏部以为殿最。” [34] 地方官受制于太仆寺，马政必重于民政，民何以从马困中解脱？身为亲民官的地方官要么乞求于上，要么逼于下。成化二十二年2月，直隶凤阳知府章锐奏：“本年牧孳官马增至六万一千四百余匹，多有倒失老病者，有司追赔以致小民破产。乞量留种马而以孳生者改派别处，倒失者止令赔价，年老者许变卖马为便。” [35]
其四、增加行政难度。民为马困，必然拒绝养马，派养马匹就遇到困难。嘉靖5年，就发生了拒养马匹的事件。
先是巡抚应天都御史关廷举建议：高淳县原养马二百三十一匹，其后又领养蒙城县马三百十九匹。今宁国府独南陵县养马，宣城等县俱无之，而高淳荡田之利，宣城等五县多侵之，宜以高淳县续领马改派宣城等五县，以苏民困。已奉旨允行。至是五县豪民何隆等聚众二万余人大噪。知府及宦恐，白巡抚都御史陈风梧，巡按御史杨鏊移文省谕始散。事闻，下抚按官会议，其改派马匹仍回南京太仆寺审处，务令便民。于是议以五县田荡尽还之高淳，马匹亦不得复累五县，其驿传杂差则令五县朋出，稍分高淳之困。兵部复如其言，因请按隆等劫胁官吏之罪。上是之。都察院具隆等狱，上诏何隆倡乱，按律重拟，为从九人充边卫军，知府及宦调用，应天府尹王广夺俸一月。 [36]
反抗者虽未得好下场，但政府亦未能如愿。
三
民间养官马，不仅给人民带来了灾难性的影响，而且给政府行政造成了严重的困难。为此，明代政府不得不步步退让，改变役民的办法，诸如定种马之额、征折色、定寄养之数、变卖种马。
先定种马之额。国家追求马数，人民困于应付，不定额数，民难以承受养马义务。弘治六年7月，兵部议太仆寺卿彭礼等奏准定种马之额：“自古牧马多在监苑，未闻寄养于民间。今寄养马驹岁课无穷而民间户丁生长有限，以有限之丁养无穷之驹，民困何由而苏？请今定种马之额，不复增添，驹存其高壮者以备岁用。其不堪者变卖价银贮之太仆寺以他用。如有物故，今补足，过赦不免。是可为久远之计。” [37]
次改征折色。解送马匹，令民劳苦万状。为苏解民困，政府不得部分改征折色。嘉靖二十三年正月，兵部复太仆寺言：“备用马匹惟山东沂郯暂许改折，南京太仆寺所隶者征本色三分计三千七百五十匹……”上从其议。 [38] 嘉靖四十五年，从御史议，“保定等府被灾，其起表马宜以差减，征折色，每马折价八两解部以苏民困。” [39] 隆庆二年5月，太常寺少卿武金提出变卖种马之议，“乞命兵部验计每年应解之马若干，某事若干，某州县若干，俱照原数买马，按季查解，……令各州县取前所养无用之种马尽变卖以输兵部。”穆宗独可此议，最终兵部议定变卖种马一半，每马价银十两，征收草料银二两。 [40] 由本色到折色也是一个艰难的过程。因为征本色是祖制，改折是新制。嘉靖四十年正月，巡按直隶御史罗复以平马价“请以江南江北马匹尽折准改折每匹马征银24两。”而兵部认为“本色马匹资祖宗旧制，不宜尽折，当令如故解表，其近准暂折者方许征银解部。”结果仍从兵部。[41]
又定寄养马之额。与改征折色同时，确定寄养马数。嘉靖四十五年议准寄养马大约总计止三万匹，此外不许多表。 [42]
后变卖种马。马政无论于官于民，皆是困境。摆脱困境就得放弃民养官马。终于在万历九年奏准将存留种马尽行变卖，上等马价无过八两，下等五两，卖完解部，发太仆寺专备马，不得别项支用，每马岁征草料银一两，各府州县类总解。 [43]
在官民两疲的情况下，政府不得不更张明初强加在人民身上的义务。其实，明代马政问题并非只有民间孳牧一途。据王崇古记载，当时一匹上等蒙古马只用银八两，中等七两、下等六两， [44] 而民间一马折价二十四两。可见易马成本要低得多。朱元璋也认为因马疲民非善政，“国以民为本，若国因马而疲民，非善政也。” [45] 问题在于要改变义务趋向的行政习惯。事实上，走出役民趋向的误区，政府与人民皆得自由。
[1] 《明太祖集·太仆寺卿诰》，黄山书社，1991年。
[2] 《明太祖实录》卷97。
[3] 《明太祖实录》卷111。
[4] 《明太宗实录》卷15。
[5] [明]杨时齐《皇朝马政记》。
[6] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷2《种马》。
[7] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷3《表马》。
[8] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷4《寄养马》。
[9] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷3《马户》。
[10] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷3《马户》。
[11] 《明穆宗实录》卷20。
[12] 《明太祖实录》卷79。
[13] 《明经世文编》卷81徐恪《宽民力以修马政疏》。
[14] 嘉靖《海州志》卷3。
[15] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷1《马户》。
[16] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷2《种马》。
[17] 《明孝宗实录》卷28。
[18] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷2《种马》。
[19] 《明经世文编》卷111王琼《为议处马政大纲兴革官民利病事》。
[20] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷1《马户》。
[21] 《明经世文编》卷297翁大立《革种马以助军需以祛民害疏》。
[22] 《明世宗实录》卷29。
[23] 《明世宗实录》卷291。
[24] 《明世宗实录》卷492。
[25] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷2。
[26] 《明经世文编》卷195张衮《题为酌处时宜以期修马政》。
[27] 《明孝宗实录》卷37。
[28] 《明世宗实录》卷124。
[29] 《宪宗实录》卷202。
[30] 《明世宗实录》卷28。
[31] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷1《马户》。
[32] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷3《表马》。
[33] 《明世宗实录》卷415。
[34] 《明穆宗实录》卷42。
[35] 《明宪宗实录》卷275。
[36] 《明世宗实录》卷62。
[37] 《明孝宗实录》卷78。
[38] 《明世宗实录》卷282。
[39] 《明穆宗实录》卷4。
[40] 《明穆宗实录》卷20。
[41] 《明世宗实录》卷492。
[42] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷3《表马》。
[43] [明]杨时齐《皇朝马政记》卷2《种马》。
[44] 《明经世文编》卷318《条复收胡马疏》。
[45] 《明太祖实录》卷111。