我国户籍制度的问题和改革
来源：岁月联盟
时间：2010-06-29
一、我国户籍制度的发展过程
我国的户籍制度有一个的发展过程。1951年7月16日，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，主要对城市户口进行管理，规定了对人口的出生、死亡、迁入、迁出以及变动进行管理的一系列办法。1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的启示》但是当时进行户籍管理只是一个登记的手续，其目的主要是为了掌握全国的人口及其变动情况，为国家的经济计划提供准确的数据。
1958年1月9日《中华人民共和国户口登记条例》，该条例的出台就是为了限制所谓的“盲流”进城，该条例和1957年底制定的临时工招聘规定，以及1959年初制定的户口登记制度一起，标志着全国城乡统一的户籍制度正式形成。这时，这一制度的目的就不仅仅限于统计数字，更多地是针对“大跃进”带来的城市人口的快速增加，而出台的一个限制人口流动的规定，在城乡之间搭建了一道人为的迁徙壁垒。
1960年开始的“三年灾害”引发了商品粮供应全面紧张，因此国家开始全面压缩城市人口。为配合这一行动，1963年，公安部依据是否吃国家计划供给的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，使得这个制度具有了真正的操作依据。1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，进一步划分了城市之间人口迁移的界限。
但是城乡之间的迁徙壁垒并没有随着粮食商品供应的充裕而逐渐弱化，相反却在不断的加强。1975年通过的宪法，取消了关于迁徙自由的条款，1977年，为规范户口迁移制度，公安部发布了一个户口迁移规定。第一次正式提出严格控制“农转非”，使城乡间城市人口迁移的限制达到了顶峰。从此农民被牢牢地限制在土地上，还被严格限制户口迁移和“农转非”指标，农民进城的路子被人为地堵死。于是，城里人和农村人形成了两个不同的阵营。形成了一个城市人与农村人的“二元结构”。
80年代后，的户籍制度在迁移方面的限制稍稍放松了一些。国务院于1984年发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，准许自筹资金、自立口粮，在集镇有固定住所、有经营能力、或在乡镇企事业单位长期务工的农民及其家属进入城镇务工经商，公安部门准许落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为非农业人口，粮食部门提供议价粮油供应，地方政府为他们建房、买房、租房提供方便。这是中国自1958年实行限制自发性人口迁移政策以来对户口迁移政策所进行的最重大调整，但仍然附加了一定的限制条件，一是只允许有条件的民工迁入;二是只允许迁入到县城以下的集镇中来。1988年，中国的粮油及副食品价格逐步放开，以户口为基础发放的各种票证被取消，户口对从农村流入人口的限制作用也随之减少，导致城市中长期暂住人口的大量增加。据有关部门统计，目前中国大陆城市暂住人口和流动人口约在一亿二千万左右，其中80%属于民工。暂住人口在目的地的居留与工作均属暂时性质，他们不享受当地城市居民在住房、、社会福利等各方面的优惠政策，因此形成一种特殊的暂住人口群体。
其实户籍制度并非中国的独创，国外也有类似的管理制度，只不过是名称不同而已。比如，日本也叫户籍管理、法国叫民事登记，瑞典叫人口登记等。在登记的内容上，国外的“民事登记”登记内容大多包括，人口出生登记、死亡登记、婚姻登记等，和我国的所登记的内容大同小异。但是和国外登记制度相比较，中国的户籍制度除了担负基本的登记功能，提供比较准确的人口数据外，还有一个重要的功能，那就是和不同的户口性质相配套实行不同的福利待遇，以及通过户籍管理来达到限制人口的迁徙的目的。这是中国的户籍制度所独有的。
中国户籍制度的附加功能并不是孤立的，而是和我国的选择的经济发展模式相适应的，是在当时的条件下的一种必然的选择。
新中国成立后，我们选择了优先发展重的发展战略，要再最短的时间内建立比较完善的工业体系。但是，建国初期我国是一个典型的农业社会，1949年时中国的城市化水平只有10.6%。在这样的条件下，如何获取发展重工业所必需的资本原始积累就成为新政权必须首先考虑的重大问题。中国的社会主义性质使中国完全脱离了以美国为首的西方资本主义世界。当时，只有前苏联能够提供中国工业化的资本。从五十年代开始，前苏联的援助成为中国工业化资本的主要来源。但是到了六十年代，中苏关系开始恶，工业化积累的外部资本来源完全断绝，迫使中国在工业化初期，就必须将工业化的资本来源完全建立在内部的积累上。此时，中国工业化原始资本积累的来源，只能来源于农业。我们就采取了工农业“剪刀差”的方式，把农业中的剩余资金输入到城市。如果不限制人口的城乡流动，城乡之间的利益差别就可能会吸引农村人口大量的流向城市，造成城市人口的暴涨。工农业产品“剪刀差”所形成的流入到城市的资金也有可能被迁徙到城市的人口所蚕食掉。因此城乡间不得不用户籍制度，人为的搭建了一个迁徙壁垒。而进入八十年代后，中国在经历了一段时间的发展，资本积累增加，工业体系基本建立，不再需要从农村向城市注入大量的资金，因此在人口迁移方面的限制比六、七十年代放松了一些，但是仍然没有实现完全意义上的人口自由流动。按照这个逻辑可以判定，户籍制度实质上是一个限制城乡人口流动的制度，其核心标志是将人口划分为吃商品粮和不吃商品粮两大类。从历史的角度来看，户籍制度不是限制人口迁徙的原因，而是它的结果。从上面的分析可以看出，户籍制度并不是计划经济的必然产物，而更主要是在当时的条件下的一种必然选择。二、现行户籍制度已经不适应和社会的需要
不可否认户籍制度在我国曾经起过一定的积极作用。它有力保证了国家利用城乡价格剪刀差，积累财富，迅速建立了较为完备的体系。同时为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料，而且户籍制度在维护治安、打击犯罪方面也起到了巨大的作用。但是随着市场经济的发展，户籍制度在限制人口流动的同时也限制了经济的发展，并且进一步加剧了城乡差别。
我国的户籍制度并不仅仅是一个简单的登记制度，它承担着一些其他的社会功能：区分了城乡户口的差别、对人口的流动，尤其是到城市、小城市到大城市的人口流动进行限制、和不同的户口类别相对应，有不同的福利标准。正是户籍制度的这些附加功能使得户籍制度经济的发展越来越越不相适应。
（1）现行的户籍制度和市场经济的发展要求不相适应。市场经济要求自由，要求各种生产要素能够自由的流动。价格是生产要素在不同部门、不同城市间相互流动的调控因素。人是最重要的生产要素，人力资源的配置也应该有价格来实现才是最有效率的。人力资源也应该有其价格，这不是贬低人的尊严，而恰恰是尊重人的价值。传统计划经济体制不承认劳动力的市场价格，表面上把人同商品区别开来，维护了人的尊严，但实际上剥夺了人的选择自由，把人才限制在一个单位或一个地区内，人才成了户口和档案的附属物。这造成了很大的人力资源浪费。因在我国现行的户籍制度下，对人口的迁徙进行限制，人为的划分城市和农村两个人力资源市场，从而使得价格调整人力资源配置方面的作用弱化，降低了经济的效率。人口不能自由流动，实际上是提高了劳动力的使用成本。一般而言，本地人的薪金要求在同样条件下要高于外地人。人口不能自由流动，就是强令单位使用本地人，相对提高了用人单位劳动力使用成本。在美国，每年有近1/5的人口在搬迁，各类技术人才和大批年轻劳动力源源不断地自由流动，是美国能够保持全球第一经济大国地位的重要原因；在日本，这一比例是20%；法国、德国、瑞典等国家每年的人口迁移率也超过10%，而至今只有0 .5-3%。市场经济的发展，以及劳动力资源的合理定价和优化配置，需要以人口的迁徙自由来保证。
（2）从结构优化的角度看，户籍制度限制人口自由流动也不利于产业结构的升级。包括产业结构在内的经济结构调整是新世纪初我国经济改革的主线，但产业结构调整客观上要求包括劳动力在内的各种要素，能够不断地从第一产业转移到第二、三产业中，以推动产业的升级。而现行的户籍管理制度却限制了劳动力的自由流动。产业结构的优化需要打破现有的户籍制度，实现人力资源的自由流动。
（3）现行的户籍制度不利于增加农民的收入。西方经济学的一个基本的原理就是边际收益率递减，也就是说在一种生产要素数量不变情况下，连续追加另外一种生产要素的投入，则另外这种生产要素的边际回报率似递减的。具体到我国农村来看，我国农村人口众多，全国人口的71%之多是农民，并且农村劳动力总量仍然以每年1%左右的速度增长。而中国的土地尤其是耕地面积确实在不断的减少的，中国历来就是这样一个人多地少的现实。劳动力的聚集与有限的耕地面积使得人均耕地资源相对匮乏。例如，我国农户总数1996年约为24438万户，农户平均经营耕地规模只有10.2亩，而农业劳动力平均规模只有4.4亩。这样的现实，注定了农村的经营模式时劳动密集型的，不可能实现大规模的农业生产。这种劳动密集型的小规模生产，因为劳动的边际回报率很低，所以会造成低效率，阻碍了农民收入的提高。因而，在这样的一种背景下，农业基本上是一种无法盈利的产业。结果是在以农业为主的农村中形成一种普遍的贫困化。所以在中国人多地少的这种条件下，仅仅依靠粮食和农业，是不可能解决大多数农民收入的增长问题的。从实际数字来看，我国收入水平上的城乡分化的二元结构已经是不争的事实。1999年，农村居民家庭人均纯收入是2210.3元，城镇居民的人均可支配收入是5425.1元。2000年，农村居民家庭人均纯收入是2253.4元，城镇居民的人均可支配收入是6280元。2001年，农村居民家庭人均纯收入是2366.4元，城镇居民的人均可支配收入是6859.6元。这种差距还呈现出扩大的趋势。而解决这一贫困化的问题，及时转移农村剩余劳动力是一个必要的途径和选择。只有减少农村劳动力的储量，才能彻底改变农村劳动力边际回报率低的现实。这些农村剩余劳动力不转移，农民就富裕不了。因而，促使农村劳动力收入水平提高的有效途径是农村劳动力从事非农生产，让农村人口的流往城市，农业剩余资源得以重新配置，提高了非外出农村劳动力的边际生产率，就可以提高其收入水平。
我国目前的户籍制度，强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。这种限制不仅不是市场化改革的任何制度创新，而只能是户籍制度和就业体制改革进程的一种倒退。它直接恶化了外来劳动力所处的城市制度环境，使进城农民的就业由公开转入地下，成为打“黑工”。建立的劳动关系无法受到保护，因而很难通过加强公共管理来规范。在这种情况下，劳资双方的正当权益都容易受到伤害，尤其是外来工的合法权益更容易受到侵犯，这些情况在阻碍着农村人口向城市的自然流动，人为的把数量众多的农民圈在了农村，严重阻碍了农民收入水平的提高，和农村环境的改善。
（4）对城乡区别对待，实行不同的福利待遇实际上是不公平的。很多的福利待遇往往是只是针对城里人的，相对贫困的农民却被排除了在了福利保障之外。具体来看：
①城乡居民失业解决措施不平等。政府对城市劳动力的失业问题高度重视，解决其就业问题一般会成为城市政府的“一号工程”或“首要工程”。然而相对来说，对农村长期存在的失业问题，难以排上重要的议事日程。只认定城市职工下岗是失业，不明确农村也存在严重的失业问题。按照保守估计，我国现有耕地最多只需2亿劳动力，这就意味着现有7亿左右的农村劳动力至少有一半以上处于失业状态或潜在失业状态。这些人中少部分无序地“盲流”到城市，但许多城市对使用外来民工至今仍有各种限制。首都北京市劳动局200年限制的行业和工种有103个。而且会对进城民工收取各种五花八门的费用。
②城乡居民税费负担不平等。新中国建立以后的很长一段时间，城市居民个人所得收入从不纳税，只是从1994年才明确对月收入超过800元的部分，按照累进税率征收个人所得税。可是，农村居民从新中国建立以来一直就要交纳名目繁多的各种税费。不管种地是否亏本、养猪是否病死，水产是否有收，照样都要交各种税负和人头税。改革开放以来，农民的负担由500亿斤粮食增加到现在的3000多亿斤，农村吃税吃费的队伍扩大了许多倍。究竟为什么要让农民承受那么重的负担呢？人们可以说出这理由、那理由，但本质的理由是他们没有真正成为与城市人平等的“公民”，而是一群长期被忽略、被歧视、被限制的“二等公民”。
③社会保障制度方面不平等。改革开放以前，城市居民一直享受着计划经济供给制社会保障。生、老、病、死，衣、食、住、行，无一面不受到计划经济的厚待。改革开放以来，以“个人一点，拿一点，国家拿一点”筹措资金的形式而立起来的失业保险、医疗保险、养老保险制度日趋完，城市居民最低生活保障对象已做到应保尽保。可是，农村居民从来就没有什么社会保障，他们所赖的是个人保障和家庭保障。许多地方的农民小病忍，大病拖着，往往患大病就不治而亡，或者因治病而负债累累。在改革开放的今天，我国农村大部分地区仍见不到建立以“让农民拿一点，集体拿一点，国家拿一点”筹集资金的方式而建立社会保障制度的迹象。有人认为土地就是农民的保障。所以不需要在农村再建设社会保障体系。我认为土地不是农民的社会保障。社会保障提供的是一种分担风险的功能，因此社会保障本身必须是稳定的。以最低生活保障为例，城市的居民即使没有了工作，也可以领取社会保障金，靠这笔收入来维持生活。但是农民耕种土地，必须缴纳各种费用。前面讲过由于中国人多地少的特点，农村劳动力的边际回报率很低，在特殊的情况下，有可能出现入不敷出的状况，靠这种有着经营风险的土地来提供保障是不现实的。
我国城市里的福利待遇的资金来源是政府财政。但是政府在给城市提供资金的同时，给与农村的却很少，而且供给城市的那些资金的一部分也是来源于农村的。众所周知，建国后国家采取了优先发展重工业的发展战略，发展重工业的资金来源就是利用剪刀差的方式从农村拿走的，在建立了相对完整的工业体系后，本应该实现工业对农业的反哺，但是我们国家却是不但没有反哺，反而一直从农村索取。据《中国经济时报》1998年7月8日的一篇文章透露，从财政渠道看，仅1985年至1994年，净流出农村的资金就累计达到3057亿元，年均300亿元。这部分国民收入本是农民创造的，但也被城市部门无偿地使用了。更为奇怪的是，在农村吸收的存款，却未能充分运用到农业生产和农村经济发展上。有人估计，仅在1978—1994年的17年间，通过各种渠道从农村净流出资金近1000亿元。农业投资在整个国民经济总投资中的比重呈下降趋势。“一五”至“五五”期间，农业投资所占比重一般稳定在10%左右，但从1981年起，这个比重逐年下降。农村的资金流到了城市，城市建立的相对完善的社会保障制度和基础设施。现在的户籍制度却认为的把一个国家的人划分为两个等级，限制了从农村到城市的流动，不让农村人享受本应该享受的待遇，对广大农民是一种严重的不公平。三、户籍制度的改革方法
户籍制度本身其实是一种人口的登记制度，但是在我们国家户籍制度被赋予了很多其他的含义，因此户籍制度改革的方向必须要弱化户籍制度的附加内容，使户籍制度成为一个单纯的人口登记制度。户籍制度的附加内容主要有两个，一是确立了城乡户口的差别、二是对城乡不同的户口实行不同的福利待遇。这两个方面的是相互联系的，如果城乡实行不同的福利待遇标准，就必须明确哪些人应该享受高福利，哪些人应该享受低福利，因此就必须对户籍进行城乡的区分。从前面的分析知道，市场的以及农民受辱的提高都要求城乡人口的自由流动，因此我觉得户籍改革的目标应该是取消城乡的户口差别，实现人口的自由流动，但是做到这一点的前提是弱化城乡的福利待遇的差别，只有逐步取消了城乡福利待遇的差别，才能逐步消除城乡户口的差异，实现人口的自由流动。具体来看要注意四个方面的问题：
（1）户籍和社会待遇脱钩。户籍彻底和社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目，消除户籍所引起的社会公平问题，促进城市化的发展。我国目前的现实是是城市的待遇高于的的待遇。要消除城乡的差别，不外乎两个方法：或者减弱城市的福利待遇，或者加强农村的福利待遇。第一种方法实际上是在剜肉补疮，不可取。因此努力的目标应该是在经济发展的过程中逐步提高农民的福利待遇，把农民纳入国家的社会保障体系中来。
（2）集中人口管理权，成立统一的管理部门，减少人口管理的杂乱无章、政出多门的情况。目前我国由计划生育委员会控制人口的出生，统计育龄妇女数及人口的生育状况；公安部门管理户口登记，控制人口的迁移，每五年、十年进行一次人口统计；国家统计局进行人口抽样调查；国家计委管理“农转非”计划；国务院还直接领导全国的人口普查。如此的政出多门，会出现一些不协调的地方，造成社会资源的浪费，增加社会成本。因此，有必要成立统一的人口管理部门，统筹全国的人口管理和户籍工作管理工作。这样可以加强人口统计，统一协调管理人口的自然变动、机械变动和社会变动。
（3）实行统一的户口，取消城乡的户口差别，取消户籍的区域歧视，解决“人户分离”的问题。在我国目前的户籍制度下，由各种户籍模式，比如农业户口和非农业户口，暂住户口，蓝印户口等等，这样的户籍政策搞乱了户籍管理。而且现行的户籍迁移的门槛过高，使得人户分离的现象很严重，人户分离的现象大量存在对社会经济的发展，国家的行政管理和保障公民的个人权利等方面均有不利的影响，因此应该逐步降低人口迁移的门槛，实现人口的自由流动。
取消人口流动的限制不会出现人口大量涌入城市的问题。根据发展经济学的托达罗人口流动模型，农村人口做出迁往城市的决策，有两个主要变量：一是城乡实际收入差距，包括货币收入水平、享受的公共服务量；二是在城市正式部门找到工作的可能性即就业概率。实际收入与就业概率的乘积是预期收入。如果城市的预期收入大于农村预期收入，那么，农村劳动力就会迁往城市。相反，如果城市的预期收入小于农村预期收入，农村人口就不会做出迁往城市的决策，甚至城市居民还可能因“城市病”的加剧和农村预期收入的增加而回迁农村。可见，劳动力自由流动的基本力量，在于个人对成本和收益的比较。如果我们逐步消除了城乡户口的福利待遇的差异，人口流动都是遵循价格信号的指引，那么随着城市人口的增加，也存在一个劳动力边际回报率递减的问题，随着城市预期收益的下降，个人前往城市的动力自然减弱，因此不会出现人口无限制的涌入城市的现象。
石家庄放开了城市户籍制度后，并未带来想象中的向城市移民的高潮，用市长臧胜业的话说：“石家庄的户籍改革决不可能变为洪水猛兽,”因为“石家庄对外来人的吸引力,不完全取决于户籍制度,而是取决于有没有经济利益,说白了就是:有没有事干,有没有钱赚,有没有饭吃。”因此在逐步减弱城乡户口福利差异的基础上，我们完全可以大胆的取消城乡户口的差异，实现人力资源的自由流动。
总之，当代的户籍制度已经在一定程度上阻碍了中国社会经济、文化的发展。改变这种状况，实行户籍制度改革已经是社会发展的必然要求。我们应该在实践中不断摸索出一条适合的改革路子，来促进经济的发展，增加农民收入，实现农业经济和社会的全面进步。
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