我国永佃权融资制度的历史考察及其当代启示
来源：岁月联盟
时间：2014-06-25
尽管今天的农村已经远不是永佃权融资时的那种乡土环境了，但由于我国农村经济发展广泛存在的不平衡性，如东、中、西部各省(自治区、直辖市)之间、大城市郊区与偏远山区之间等，在农民组织发育程度、土地资源丰歉程度、市场发育程度以及乡土人文环境等方面都不同程度地存在差异，因而这种乡土性在某种程度上仍然存在。以农民组织发育程度为例，当前我国农村既存在少量的现代农业经营组织，也存在大量的小农经营家庭，其间还夹杂着不同规模的农民专业合作组织和农业经营大户。这些不同的农业经营组织对土地承包经营权融资方式的选择是不同的。比较而言，大农业经营者倾向于选择抵押融资方式，一般小土地经营者可能会因为进城务工、举家迁移、另谋他业而转让土地承包经营权。因此，制度设计应具有高度的包容性与灵活性。笔者认为，《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)应扩大土地承包经营权的融资权能，允许农民选择包括抵押、转让、出典等在内的融资方式实现土地承包经营权的融资功能，即允许土地承包经营权融资方式的多元化，以适应各地不同的经济发展环境。
(二)完善土地承包经营权抵押制度的配套制度
土地承包经营权抵押是一种比较娇贵的融资方式，需要适宜的基础条件。这些基础条件包括农民组织的发育、农地规模的形成以及现代农业经营方式的引入等。小农家庭、细碎化的小块农地和传统的农业耕作方式对土地抵押融资具有天然的排斥性，永佃权抵押之所以难以发育，其原因就在于此。在基础条件不具备的情况下，盲目推行土地承包经营权抵押不会有好的效果。当前政策对土地承包经营权转让与出租进行限制，反而热衷于土地承包经营权抵押试点，在某种程度上就是忽视了这一基础条件，因而推行效果并不理想。只有在农地经营组织发育到一定程度、土地流转形成规模利用、传统农业生产经营方式向现代农业生产经营方式转变时，土地承包经营权抵押才具有现实的意义。因此，《物权法》宜规定土地承包经营权有条件抵押。
(三)简化土地承包经营权转让的条件
权利融资对权利的独立性有着非常高的要求。永佃权融资之所以能够发生，与“一田二主”的土地权利结构是分不开的。在这一土地权利结构下，永佃权已具有对抗田主土地所有权的独立物权效力。《物权法》虽然肯定了土地承包经营权的物权性，但规定土地承包经营权转让须经发包方同意，这仍然极大地限制了土地承包经营权的独立性。当承包人转让土地承包经营权却不能自主决定而需要一个权利行使主体本身不明的发包人同意时，必将大大增加土地承包经营权转让的交易成本，而且土地承包经营权不能自由转让也必然导致土地承包经营权抵押变现的成本增加，这些都会妨碍土地承包经营权融资功能的完全释放。因此，有必要删除《中华人民共和国农村土地承包法》上有关土地承包经营权转让须经发包人同意这一限制性条件，允许土地承包经营权自由转让，或至少要赋予承包人在农民集体经济组织内部自由转让的权利。
(四)增加允许土地承包经营权出典的规定
土地出典的特殊价值在于它客观上适应我国人地紧张关系下农地权利人兼顾土地用益功能与融资功能的实际需要。永佃权出典之所以成为永佃权融资的一种主要方式，其原因就在于此。农村经济的发展与城市化进程的推进，必将使一部分农民暂时或永久性地从土地上解放出来，农民存在将土地承包经营权资本化的需要。然而，由于城市化转移农民有限，我国人地紧张关系难以发生根本性的改变，大部分农民的恋土情结仍将长期存在。允许土地承包经营权出典，赋予农民土地回赎权，能够打消农民既想以土地融资又害怕失去土地的矛盾心理，使他们兼顾土地的用益与资本利益。另外，土地承包经营权出典是一种不需要银行等现代金融机构介入的融资方式，能够满足小农之间融资的需要，这一点恐怕在很长的时期内都具有现实意义。因此，《物权法》应增加允许土地承包经营权出典的规定。
(五)健全相关经济法制，建立土地承包经营权融资调控体系
在永佃权融资的产生与发展时期，国家的经济调控职能还很有限，但不能据此认为永佃权融资独立于国家的经济调控职能之外。在当时，国家对永佃权融资不收税、立法给永佃权融资留下宽松环境以及司法活动对永佃权融资习惯的认可等，客观上形成了国家对永佃权融资的支持体系。由于时代条件的变化，今天的国家经济调控职能远比那时发达。根据有关经济法理论，土地承包经营权融资调控体系可以包括国家培育市场、国家投资经营、国家运用产业政策、货币政策与财税政策等多个方面。[51]在国家培育市场方面，主要包括土地承包经营权流转市场的培育，这是开展土地承包经营权融资的一个基础条件；在国家投资经营方面，主要是指国家投资经营政策性农村金融服务机构，以此开展土地承包经营权融资服务；在产业政策方面，国家可以通过推行农业的产业化经营来扩大土地承包经营权的融资需求；在货币政策方面，国家可以通过提供贴息、降低存款准备金率、再贷款等方式刺激商业性金融机构发放土地承包经营权抵押贷款；在财税政策方面，国家可以通过提供财政补贴、减免税收等方式降低土地承包经营权融资成本。这些调控方式与手段的运用离不开市场规制法、国家投资法、宏观调控法等国家相关经济法制的健全。
注释:
[1]“典卖”是“典”与“卖”的合称。“典”又称“活卖”，“卖”又称“绝卖”。
[2][48]参见唐勇林：《新一轮土改暗流涌动，耕地抵押贷款试点成潮》，《南方周末》2009年5月14日。
[3]《宋会要辑稿•食货二》之二。
[4]魏泰：《东轩笔录》卷八。
[5]《文献通考》卷七《田赋七•官田》。
[6]参见陆九渊：《与苏宰》之二。
[7]参见郭东旭：《宋代法制研究》，河北大学出版社1997年版，第493-494页。
[8]《元史》卷一六《世祖本纪》。
[9]《元典章》卷一九《户部五•官田•转佃官田》。
[10]参见张晋藩：《清代民法综论》，中国政法大学出版社1998年版，第116页。
[11]杨国祯：《明清土地契约文书研究》，人民出版社1988年版，第100页。
[12]顾炎武：《日知录集释》卷十《苏松二府回赋之重》。
[13][14][15][16][17][18][19][20][34][38][39][40]参见中国第一历史档案馆、中国社会科学院历史研究所编：《清代地租剥削形态》(下)，中华书局1982年版，第605页，第614页，第655页，第537页，第602页，第621页，第702页，第485-716页，第663页，第601-671页，第601-671页，第541页。
[21]参见《大清民律草案》第1091条。
[22]《宋会要辑稿•食货一》之二四。
[23]明太祖《洪武实录》卷七三。
[24]嵇璜等：《清朝文献通考》卷一九七《刑考点》。
[25][26]参见朱绍侯主编：《中国古代史》(中册)，福建人民出版社1985年版，第346-347页，第321页。
[27]参见漆侠：《宋代货币地租及其发展》，《河北大学学报》(哲学社会科学版)1979年第1期。
[28]参见[美]牟复礼、[英]崔瑞德编：《剑桥中国明代史》(下卷)，杨品泉等译，中国社会科学出版社1992年版，第507页。
[29]参见中国第一历史档案馆、中国社会科学院历史研究所编：《清代地租剥削形态》(上)，中华书局1982年版，第252-343页。
[30]参见何忠礼：《宋代户部人口统计考察》，《历史研究》1999年第4期。
[31]参见葛剑雄：《中国人口发展史》，福建人民出版社1991年版，第241页。
[32]参见朱绍侯主编：《中国古代史》(下册)，福建人民出版社1985年版，第296页。
[33]方岳：《秋崖小稿》卷五《论时事第二札》。
[35]参见中国人民大学政治经济学系“中国近代经济史”编写组：《中国近代经济史》(上册)，人民出版社1976年版，第4页。
[36]参见张国辉：《辛亥革命前中国资本主义的发展》，《近代史研究》1982年第2期。
[37]参见邢铁：《宋代家庭研究》，上海人民出版社2005年版，第20页。
[41]有的田皮交易并未订立书面契约，只有口头协议。参见中国第一历史档案馆、中国社会科学院历史研究所编：《清代地租剥削形态》(下)，中华书局1982年版，第611页。
[42][美]黄宗智：《法典、习俗和司法实践：清代与民国的比较》，上海书店出版社2003年版，第110页。
[43]从广义上讲，土地承包经营权抵押、转让、出租等流转行为在不同程度上体现了土地承包经营权的资本功能，因而都可以称为土地承包经营权融资。
[44]参见《中华人民共和国担保法》第37条、《中华人民共和国物权法》第184条。
[45]参见《中华人民共和国农村土地承包法》第37条第1款。
[46]对于土地承包经营权出租，《中华人民共和国农村土地承包法》第32条曾有肯定性的规定，但《中华人民共和国物权法》采取了回避的态度。
[47]国家层面的政策如《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确允许林地承包经营权抵押，国务院部委文件如《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》允许试点地方探索水域滩涂使用权抵押，省级政府文件如《中共湖南省委、湖南省人民政府关于2009年促进农民持续增收的意见》也允许在长沙、株洲、湘潭三市开展农村土地承包经营权抵押试点。
[49]参见陈小君：《“四省八县”农地法律制度调查》，《改革内参》2010年第4期。
[50]参见刘贵珍：《推行农村土地承包经营权抵押贷款的可行性研究》，《金融理论与实践》2008年第10期。
[51]参见漆多俊：《经济法基础理论》(第4版)，法律出版社2008年版，第20页。