登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任初探

关键词: 登记机关/瑕疵公司登记/损害赔偿责任/国家赔偿责任

内容提要: 瑕疵公司登记是指登记当事人或登记辅助人违反法律、法规规定的公司登记程序或条件进行的公司登记。因登记机关所致的瑕疵公司登记，往往会给登记申请人和交易第三人造成损害，此时登记机关应当对登记申请人或交易第三人承担损害赔偿责任，此责任属于国家赔偿责任，是一种特殊侵权责任，应适用过错责任的归责原则，应当执行限制赔偿的原则以确定其具体赔偿范围和数额。
 
 
    一、问题的提出

    瑕疵公司登记，是指登记当事人或登记辅助人违反法律、法规规定的公司登记程序或条件进行的公司登记。在实践中，瑕疵公司登记一般情况下是由于登记申请人或登记辅助人的行为所致，但由于登记机关及其登记人员的原因导致瑕疵公司登记的情形也并非鲜见。

    瑕疵公司登记在本质上表现为公司登记在法律上存在瑕疵，即公司登记的违法性。违法即应有法律责任。因此，导致瑕疵公司登记的责任者，必须承担相应的法律责任——刑事责任、行政责任或民事责任。登记机关及其登记人员也莫能例外。

    对于登记机关（登记人员）瑕疵公司登记之法律责任，我国集中规定在《公司法》和《公司登记管理条例》之中。《公司法》第209条规定：“公司登记机关对不符合本法规定条件的登记申请予以登记，或者对符合本法规定条件的登记申请不予登记的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”第210条规定：“公司登记机关的上级部门强令公司登记机关对不符合本法规定条件的登记申请予以登记，或者对符合本法规定条件的登记申请不予登记的，或者对违法登记进行包庇的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。《公司登记管理条例》在第81条和第82条也作出了与上述《公司法》第209条和第210条完全相同的规定。同时第86条补充规定：“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

    从上述《公司法》和《公司登记管理条例》的有关规定可以看出，在因公司登记机关原因所致瑕疵公司登记的情形下，登记机关的法律责任有两种：一种是行政责任，具体表现为对有关登记主管人员和直接责任人员的行政处分责任；另一种是刑事责任，即在登记机关（登记人员）的瑕疵公司登记行为触犯了刑法，构成犯罪的情况下，要依法追究有关登记主管人员和直接责任人员的刑事责任。而且无论是行政责任还是刑事责任，其责任承担的实际主体都是有关登记主管人员和直接责任人员，登记机关本身并无实际法律责任。而对于登记机关瑕疵公司登记的民事性质的法律责任，现行《公司法》和《公司登记管理条例》均未涉及。诚然，法律规定登记机关的瑕疵公司登记的行政责任与刑事责任是非常必要的，但问题是，仅仅规定登记机关瑕疵公司登记的行政责任与刑事责任还不够周延，它无法解决在瑕疵公司登记已经出现并且给登记申请人或相关交易第三人造成损失的情况下对受害人的损失补偿问题。这是因为，当事人承担行政责任和刑事责任，实际上都是向国家承担的法律责任，不是向一般私主体承担的责任，其责任的根据是责任人的行为损害了国家利益，破坏了社会经济秩序。但是，瑕疵公司登记并不只是损害国家利益或破坏社会经济秩序，还往往损害登记申请人和交易第三人的利益，给登记申请人和交易第三人造成损害。例如登记机关无故拒绝受理登记申请人的登记申请，无故不向登记申请人签发登记证照，无故拒绝第三人对公司登记的查询，故意错误登记或漏登记重要登记事项，给登记申请人造成损失或者给信赖公司登记的第三人造成损失，等等。在这些情况下，由有关登记主管人员和直接责任人员承担行政责任和刑事责任，可以对责任人施加制裁，但却无法救济作为私主体的登记申请人和交易第三人的损失。法谚云，“有权利即有救济，有损害就有赔偿”。[1]既然登记申请人和第三人的损失是由登记机关的瑕疵登记行为所致，则登记机关就理当对申请人和第三人的损失承担责任。这种责任是不可以用行政责任和刑事责任代替的。法律明确规定登记机关承担因其所致瑕疵公司登记给申请人及第三人造成的损害的赔偿责任，一方面它可以对相关受害人的损失提供补偿和救济，另一方面，它有助于强化登记机关和登记人员的登记工作责任感，从而有助于保证公司登记的质量。因此，发现、提出并研究登记机关瑕疵公司登记的损害赔偿责任，具有重要的理论和现实价值。本文所谓登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任，是指在因登记机关所致的瑕疵公司登记给登记申请人或交易第三人造成损失的情况下，由公司登记机关及其登记人员对登记申请人或交易第三人承担损失赔偿责任。

    二、登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任的性质

    登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任具有其特殊性，它与一般意义上的普通损害赔偿责任有所不同，主要表现在其责任主体、引起损害发生的行为及法律关系的性质、因果关系的状况等均有不同。因此，与普通的损害赔偿责任相比，登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任的性质亦具有其特殊性。

    首先，它属于国家赔偿责任。国家赔偿责任，是指国家机关及其工作人员在执行职务的过程中给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害依法应承担的法律责任。国家赔偿责任可分为行政赔偿责任、司法赔偿责任、立法赔偿责任和军事赔偿责任等。国家赔偿责任具有以下几个特点：（1）主体的公权性。即国家赔偿责任的主体必须是享有国家公权的组织（国家机关），包括国家立法机关、司法机关、行政机关和军事机关等。非享有国家公权的组织不是公权主体，不能引发国家赔偿责任。（2）原因行为的职务性。国家赔偿责任是发生在国家机关及其工作人员在执行职务的过程之中。[2]（3）损害的结果性。国家赔偿责任以实际发生了损害的结果为前提。没有实际损害结果的存在，不适用国家赔偿责任。（4）受害权益的私益性。亦即国家赔偿责任中所针对的损害是受害人的私益性的损害，而不是公益性的损害，包括受害人的人身或财产损害。从登记机关在瑕疵公司登记情况下对登记申请人及第三人承担的损害赔偿责任看，符合国家赔偿责任的特征：第一，公司登记机关为国家工商行政管理部门，是国家行政机关，符合国家赔偿责任中“主体的公权性”特征；第二，导致登记机关承担瑕疵公司登记损害赔偿责任的行为是公司登记行为，而公司登记行为是登记机关及其登记人员的职务行为，非个人行为，符合国家赔偿责任中原因行为的职务性特征；第三，瑕疵公司登记给登记申请人或交易第三人造成的损害，主要是财产性损害，属于私益性，符合国家赔偿责任中受害权益的私益性和损害的结果性特征。因此，登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任应当属于国家赔偿责任性质。在我国，由于公司登记机关是行政机关性质，登记机关的公司登记行为是行政行为。因此，进一步言之，我国登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任属于国家赔偿责任中的行政赔偿责任。

    其次，它属于特殊侵权责任。如上所述，登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任属于国家赔偿责任，而国家赔偿责任在本质上表现为一种侵权责任，具体表现为国家侵权责任，[3]是国家机关及其工作人员的职务侵权责任。不过，这种侵权责任与一般普通民事侵权责任又不完全相同，一般民事侵权责任的侵权主体是普通的私主体（公民、法人或其他组织），而国家赔偿责任的侵权主体是国家机关（行政机关、司法机关、立法机关等），是公主体；一般民事侵权责任的侵权是基于私法关系而产生，而国家赔偿责任中的侵权是基于公权关系而产生。公司登记机关因公司登记瑕疵给登记申请人和第三人造成的损害，实质上就是对申请人和第三人的侵权，侵犯的是申请人和第三人的财产权益。基于公司登记机关的性质及其登记行为的性质，登记机关因瑕疵登记对申请人和第三人的损失承担的责任，是国家侵权责任中的行政侵权责任，可以归入特殊侵权的范围。[4]

    最后，它属于民事责任。我国《民法通则》第121条明确规定：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”公司登记机关的公司登记行为是国家机关或国家机关工作人员执行职务的行为，登记机关的瑕疵公司登记导致登记申请人或交易第三人损害的，是对公民、法人合法权益的侵害，因此，登记机关瑕疵公司登记给登记申请人或交易第三人的合法权益造成损害的，应当按照《民法通则》第121条之规定对登记申请人或交易第三人承担民事责任。另外，再从国家赔偿责任的法律责任性质看，登记机关瑕疵公司登记之赔偿责任作为一种国家赔偿责任，并不是行政责任，“而是一种民事法律责任”，“是一种民事性质的赔偿责任”，“它适用民事赔偿和民事补救的方法”。[5]

    综合上述，因登记机关所致瑕疵公司登记，可能造成对登记申请人及交易第三人的损害，登记机关应当对登记申请人及第三人的损害承担责任，这种责任属于国家赔偿责任，属于特殊侵权责任，属于民事责任。

    三、登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任的归责原则与构成要件

    （一）归责原则

    归责原则即确定责任归属的基本指导思想。归责原则主要用以确定当事人在什么情况下应当承担法律责任。具体就登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任的归责原则而言，就是要回答在什么样的情况下登记机关应当对登记申请人或交易当事人承担赔偿责任。不同性质的法律责任，其归责原则可能不同。登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任属于民事责任，其归责原则应当在民事责任的归责原则体系之中。又由于登记机关瑕疵公司登记之损害赔偿责任属于国家赔偿责任，因此，其归责原则应当与国家赔偿责任的归责原则一致。

    对于国家赔偿责任的归责原则，学界有“无过错责任说”、“过错责任说”、“违法原则说”和“过错推定责任说”等不同主张。[6]王利明教授认为：“国家赔偿责任是一种特殊的民事责任。从归责原则上讲，它属于无过错责任。因此，在发生职务侵权时，受害人不必证明行为人的过错就可主张赔偿责任的成立，有关国家机关不能以行为人主观上没有过错而免除责任。”[7]在西方主要资本主义国家的立法及判例中，大多采取过错责任的归责原则。例如在美国，联邦政府不承认国家无过失责任，其《联邦侵权赔偿法》第1346条规定，必须是“过失不法行为或不行为”侵权造成损害，联邦政府才“如处于私人地位”负侵权赔偿责任；若公务员“已尽相当注意”，即主观上无过错，则对侵权行为造成的损害，国家免责。美国联邦最高法院在戴尔·海特诉美国一案的判词中，更是详细明确地阐明了国家赔偿的过错责任原则。该案的判词指出：“除非证明政府有过失，否则政府就不负责任”。[8]日本《国家赔偿法》第1条第（1）项明确规定：“行使国家或公共团体公权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”德国《德国为其公务员承担责任法》第1条第（1）项也明确规定：“如果德国公务员在行使委托于他的公权力中，由于故意或过失违背其对于第三人应执行的职责时，由德国取代该公务员承担民法典第839条规定的责任。”[9]也有学者主张国家赔偿责任适用过错推定原则，即根据国家机关及其工作人员违法行使职务行为致人损害的事实，推定国家未尽好监管的义务，即具有过错。[10]在我国，还有人主张我国的国家赔偿责任采取的归责原则是违法原则。[11]甚至有学者进一步明确指出“违法的归责不同于民法上的过错归责”。[12]其主要根据是我国《国家赔偿法》第2条的规定。该条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人、其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

    笔者主张对国家赔偿责任适用过错责任原则，不赞成“无过错责任说”和“违法原则说”。国家赔偿责任虽然是一种特殊侵权责任，但并非所有的特殊侵权责任一概都应该适用无过错归责原则。国家赔偿责任应当是特殊中的特殊，一方面表现在它与执行公权进行公共事务的管理有关，如果实行无过错责任，则势必混淆执行公权的合法性与非法性，正当性与非正当性，可能会出现合法且正当行使职权也要对行为相对人承担法律责任的情形。这与法理不容。另一方面表现在它的责任主体是国家，国家要以国库的财产（亦即全民所有的财产）进行赔偿支付。如果实行无过错原则，则必然加大国库的负担，有可能影响政府对公共事务的执行。因此，无过错原则不宜作为国家赔偿的原则。笔者也不敢苟同“违法原则说”。国家赔偿责任在本质上仍是民事责任，其归责原则应当归入民事责任归责原则体系之中。而在民事责任归责原则体系中，有过错责任原则、无过错责任原则、公平责任原则等，并无违法原则这一提法，在民法归责原则体系之外再提出一个违法归责原则，既无必要，也不妥当。实际上，我国《国家赔偿法》第2条之规定，虽然特别强调只有在国家机关和国家机关工作人员违法行使职权情况下国家才承担赔偿责任，但该规定并非就是对国家赔偿责任归责原则的确认，也并非就否定过错责任原则的适用。就国家机关及其工作人员行使职权来看，违法与过错是一致的，凡违法行使职权的行为，均可推定具有过错（或者是故意违法，或者是过失违法）。无过错，也就不应存在违法行使职权的问题。强调过错责任原则，不是要否定国家赔偿责任的“非法性”条件。相反，笔者也完全主张只有在非法行使职权情况下才存在国家赔偿责任，合法行使职权不存在国家赔偿责任。

    根据上述对国家赔偿责任的归责原则的分析，具体就公司登记机关承担瑕疵登记民事责任而言，当然亦应当执行过错责任归责原则。质言之，只有登记机关对瑕疵公司登记存在过错时，登记机关才应承担民事赔偿责任，无过错则无责任。