税费改革与合村并组

摘要：税费改革使村级组织收入大幅度减少，相对于减少村干部职数，降低村干部报酬，合村并组是弊端较少的选择。税费改革将各种税费合并为税，改“任务分摊”为税务部门征收，并取消两工、改革三提、“一事一议”，为村组合并创造了条件。

关键词：税费改革   村组合并   压缩村级开支

农村税费改革于2000年开始在安徽全省和其他地区的部分县（市）试点，2002年试点范围进一步扩大，湖北等省也成为全省范围试点的地区。随着试点范围的扩大，越来越多的人意识到了创建与税费改革相配套的乡村管理体制的重要性。

农村税费改革是物质利益的重新分配，减轻农民负担必然导致乡、村两级收入的下降。安徽省的抽样调查表明乡镇平均减收约10%，村级平均减收为63%[1]。乡镇一级为解决税费改革导致的乡镇经费不足的矛盾，已经进行了或正在进行扩大乡镇规模，撤销管理区、合并机构、精减人员、压缩开支和将中小学教师工资的发放上划到县的改革，并已初见成效。由于村级组织减收的幅度远远大于乡镇，村级财力不足的问题也更为突出。因此，解决这一问题成为税费改革的关键。

减轻农民负担是税费改革的主要目的，压缩村级组织的开支便成为解决村级财力不足问题的主要办法。由于安徽、湖北等中西部农村的绝大多数村无集体经营收入，农业税附加和农业特产税附加便成为税费改革后村级收入的重要来源，村干部报酬、五保户供养和办公经费是其必须满足的开支。由于五保户供养和办公经费占村级开支的份额小并且不能任意压缩，减少村干部报酬就成为压缩村级开支的主要途径。

减少村干部报酬的方法不外乎三种：一是鼓励村组干部交叉兼职，减少单个村的村组干部职数；二是减少每个村组干部的报酬；三是扩大村组的规模。

减少单个村的村组干部职数的好处是既降低了村的开支，又不降低单个村组干部的报酬，并不需调整村组的区划。弊端是，兼职过多，会造成村干部之间相互约束力的减弱，不利于民主监督，很容易导致腐败；会妨碍村干部的专职化，不利于干部业务素质的提高，容易导致村级治理能力的下降；也容易造成新的党“政”不分，不利于村民自治。以湖北省荆门市为例，2001年有1500多个村，村平有7个组，8平方公里，1400人，村平干部有9人，除书记、主任外，其他干部都是身兼两职，既任村民组长，又任村委会或村支部的职务。如果根据量入为出的原则，在税费改革后将村干部再减一半，就必然导致一人兼2个组长等身兼数职的情况。

减少单个村组干部的报酬而不减少村组干部职数虽能避免兼职带来的弊端，但也很可能导致村中能人不愿当村组干部。正如有关学者指出，由于市场和传媒的结合，农民已日趋理性化[2]。他们出任村组干部的动机不再是满足自己的领导欲望或赢得公众的尊敬，事实上，在社会上已不再将官职做为唯一身份的标志和农村已经干群关系紧张的世纪之交，当村组干部只会增大自己同公众的矛盾，不可能赢得公众的尊敬；也不再是为了将来的预期——使自己得到提升、养老或让子女优先得到升学就业机会，早在1995年前后，村干部招聘为国家干部之路就被堵死，村干部沿行政阶梯向上升的机会没有了，更早的时候，国家就停止了将招工、招干、招生和招兵的指标直接分到村的做法，村干部为子女谋前途也不容易了；而是为了追求直接的现实经济利益。农业比较效益低下，外出打工能够获得比在村内从事种植业高得多的收入，村中能人有更多的外出打工机会。因此，只有村干部的报酬能弥补因出任公职而不能外出打工的损失时，村中能人才愿意出来竞争村干部的职位。事实上，在湖北的某些地方，1998年以后已经将“三提”的绝大部分用来作村组干部的报酬，仍然无法调动村组干部的工作积极性，乡镇只好以容忍村组干部在经济上有些灰色收入，来调动村组干部收粮派款的积极性[3]。如根据税费改革的需要，将村组干部的报酬减少一半左右，其报酬就会远低于外出打工的收入，村中能人就不会愿意出任村组干部，村级治理就会出现混乱。

扩大村组规模，就可以既保留每个村的村干部职数不变，避免兼职过多带来的弊端，又可以不降低每个村组干部的报酬，避免报酬过低所造成的弊端。仍然以荆门市为例，如果将现有的村组分别扩大一倍，每个村的面积达到16平方公里，人口达到2800人，每个村仍设9个干部，每个干部的待遇保持不变，那么全市村级干部报酬就会下降一半，就大体可以解决税费改革带来的村级财力不足的问题。而且，村组规模的扩大还可相应降低办公费开支。

村组规模扩大还解决了乡镇体制改革带来新问题。乡镇合并和管理区撤销后，乡镇的管理幅度迅速扩大，每个乡镇直管的范围由原来的3-5个管理区变成目前的近40个村，大大妨碍了管理效率的发挥，无法实现管理效益的最大化。如荆门市在2000年撤销管理区前，全市有71个乡镇，214个管理区，平均每个乡镇直管3个管理区。在2001年乡镇合并之后，全市有57个乡镇，1651个村（居）委会，平均每个乡镇管辖29个村（居）委会。如果将村的规模扩大一倍，平均每个乡镇就只管辖15个村，就符合行政管理幅度适中的原则了，可大大提高乡镇的行政管理效益，其中包括节约乡镇的行政管理费用。

农村税费改革不仅使村组规模扩大成为最佳选择，而且为村组合并创造了极为有利的条件。

首先，将各种税费合并为税，改“任务分摊”为政府税务部门依法征收，使村委会有了在更大范围内自治的能力。税费改革前，村委会承担着很多行政任务，主要集中三个方面，即税费收取、计划生育、计划生产，分别占70%、20%、10%[4]。沉重的税费收取任务压得村组干部喘不过气来，根本无法扩大村组规模。因为村组规模越大，税费收取的任务也越大。税费改革取消了乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业收费和政策基金，取消了农村集资等涉及农民的政策性集资，取消了屠宰税，大大减少了农民负担的名目，减轻了农民负担的总额。而且改革后的农业税和农业特产税，同用作村提留的农业税附加和农业特产税附加都由农业税征收机关负责征收（可以由粮食、林业、供销等部门在收购农副产品时代扣代缴），从根本上免除了村组干部收取税费的沉重任务，大大减轻了村委会的行政负担，即使村组规模扩大一倍，村委会的任务也比税费改革前要轻得多。因此，同样数的村组干部可以管理规模是原来2倍以上村组。同时，税费改革将在3年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，这实际上是要免除村委会最后一项“计划生产”任务——组织出工，这也有利于村组规模扩大。

其次，五统的取消和三提与共同生产费的改革使村组不再是税费的核算单位，减少了村组规模扩大带来的利益冲突。税费改革前，农民负担的“三提五统”是首先以不超过村人均纯收入的5%确定全村的总额，然后在村内以人口或田亩平摊到农户，村是“三提五统”的核算单位；共同生产费年初预提是以小组上年使用金额按比例确定总额，再在组内平摊到农户，年终结算也是以小组为单位，根据多退少补的原则在组内平摊，组是共同生产费的核算单位。村组做为核算单位，越大越可能导致负担不均。税费改革取消了五统，改革了村提留和共同生产费的征收使用办法。村提留以农业税附加农业特产税附加方式按农户承包的田亩面积及其常年产量；用于村内统一组织的抗旱、防虫治病、恢复水毁工程等项开支的共同生产费，不再固定向农民收取；用于农村抗旱排涝的计量水费和电费等，按照“谁受益、谁出钱”的原则，由受益户据实承担。村组不再是税费的核算单位。村规模的扩大不会导致农民负担不公。村干部的减少，村级行政管理成本的降低，还会使村民负担的总额下降。

第三，“一事一议”能保障村民不因村组规模扩大而降低参与机会。税费改革前，村内兴办集体生产和公益事业，可用三提中的“公积金”列支的。村委会常常不经过村民大会或村民代表会议讨论通过；组内修复水毁工程、挖水渠和筑道路也可用共同生产费开支，不需要让村组的大多数村民同意。因此，村组规模越大，越不利于村民民主监督，每个村民的民主参与机会就相应的越低。税费改革后，村内兴办集体生产和公益事业所需资金必须由村委会年初提出预算，经村民大会或村民代表会议讨论通过后，报乡镇农经管理部门审核，由乡镇政府批准并报县农民负担监督管理办公室备案，才能向农户收取；组内修路、挖渠等所需资金也需经组内的村民会议讨论通过方可收取。村民不知道或大多数村民不同意的筹资，村民可以拒绝交纳。因此，村组内筹资兴办的一切公益事业和集体生产，村民都有机会参与决策，不会受村组的规模扩大的影响。

此外，农村的通迅水电等基础设施的改善，也为村组规模的扩大打下了坚实的物质基础。我国大部分农村的村、组是由原生产大队、生产队变换而来的，其规模是与1970年代的集体生产和交通通讯状况相适应的。改革开放后，乡村道路通讯建设取得了很大成就，如今绝大多数农村通了公路，几乎所有的农户都拥有了自行车，近半数的富裕农户拥有了摩托车等机动车辆，大多数相对集中的居民点安装了程控电话。如湖北沙洋县2001年每100个农户拥有自行车、摩托车、程控电话数分别为95辆、44辆、22部。交通通讯的，大大缩小了农村的地域空间，便利了村民的交往，提高了村两委的管理和服务的交通。目前，绝大多数村民在生产和生活中已经因邻近村组的村民建立了广泛而密切的联系，相邻村庄已成了一个熟人或半熟人的社会。如果将相邻村组合并，使其规模扩大一倍，不会给村民的生产和生活带来不便。即使按目前普通拥有的自行车的行驶速度计算，村民骑自行车在规模扩大一倍后的新村的两端之间往返，也会比在旧村的两端间步行所需时间短。事实上，目前农村小学的布局经过调整后，大体上为3-5村一所，适龄儿童的入学率并没有受到多大影响。如沙洋县2001年有368个村，只有农村小学（含乡镇中心小学）83所，平均每4村拥有一所小学，小学适龄儿童入学率、毕业率仍然分别保持在100%、98.6%。

当然，村组规模并不是越大越好，村组的规模应适中，应根据人口分布情况、村民间联系的程度、村内的交通状况和村民的出行方式来确定。村的人口以2500左右为宜，村两端的距离应不超过普通村民1小时出行的距离，如普通村民出行以骑自行车为主，而自行车在村内道路上行驶的速度为每小时10公里，合并后村两端的最大距离不超过10公里。村组合并应严格按照《村民委员会组织法》规定的程序操作，以村民自愿、方便村民自治、有利于村民生产生活为原则。村组合并还应妥善处理村集体资产，不能瓜分集体资产，也不能平摊集体债务。只有这样，才能使村组合并发挥巩固税费改革成果和促进村民自治的作用。

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[1]祝保平.税费改革试点的进展、难点及思考[J].农村.2001.2。

[2]贺雪峰.论村级权力的利益[J].社会辑刊.2001.4。

[3]贺雪峰  王习明.村组干部的更替与报酬[J].北京行政学院学报.2002.2。

[4]徐勇.村民自治、政府任务及税费改革[N].世纪中国.2001.8.10。