关于欧洲公路特许经营的特点及启示

　　关键词：公路特许经营  特点  公路经营  启示
　　论文摘要：欧洲在推行公路特许经营方面取得的成功经验,为我国建立公路特许经营制度提供了有益的借鉴。该文在分析意大利、西班牙和法国公路特许经营特点的基础上,提出了对我国强化经营性收费公路管理的有关启示。
　　2002 年底,欧洲高速公路、桥梁、隧道特许经营公司协会共有意大利、法国、西班牙、葡萄牙、丹麦、挪威、卢森堡、瑞典、匈牙利、比利时、克罗地亚、斯洛文尼亚、希腊等13 个会员国,2001 年底共拥有特许经营公路19 425. 7 km。其中意大利、西班牙和法国三国拥有特许经营公路15 516. 3 km ,占欧洲特许经营公路总量的79. 88 %。欧洲三国在推行公路特许经营管理方面具有悠久的,也取得了许多宝贵的实践经验;这些难得的管理经验和具体做法可以为我国建立公路特许经营制度提供有益的借鉴。 
    1 　欧洲三国公路特许经营情况概述
    1. 1 意大利公路特许经营情况概述
    意大利是世界上最早特许经营公路的国家之一。1924 年意大利建成的第一条米兰至莱克斯高速公路,就采取了特许经营的方式。意大利政府曾经严格禁止公路经营公司经营高速公路收费以外的其他业务。与此相对应,政府也承诺公司如果出现了经营上的问题,达不到期望的投资回报率,政府可以通过提供优惠贷款等形式予以补偿。1993 年以后,政府许可公路经营公司经营高速公路收费以外的项目,但不再承诺向其提供政策方面的优惠。 
    在意大利,公司一般通过以下两种方式取得高速公路特许经营权: ①向政府申请,经政府特许后取得国家规划的高速公路的建设权与经营权; ② 向国家“租赁”已建成的高速公路由公司收费经营。建设公路所需资金,公司自筹50 %;欧盟提供10 %;中央和地方政府等提供其他的40 %。特许经营期限一般为30年;经营期限终了,高速公路(包括公司投资取得的土地) 归还国家。公司可以通过对公路进行扩建与改造 
延长收费经营期限。例如都灵至米兰高速公路的收费期限本应在2014 年到期。由于公司从1999 年开始对公路进行扩建改造,国家许可将收费经营期限延长12 年,到2026 年为止。 
    由于国家财政资金对公路的投入越来越少,需要有相应的和法规来调动私人投资的积极性,引导私人企业进入公路领域进行投资,并保护投资者自由竞争。有关公路特许经营方面的法律、法规既有意大利本国制定的,也有来自欧盟对所属成员国的统一规范。在意大利,通行费制度只适用于高速公路(包括个别桥梁、隧道) ,其他公路一般不收费。2001 年底,意大利特许经营高速公路达到5 593. 3 km , 占全部6487. 3 km 高速公路的86. 22 %。 
    1. 2 　西班牙公路特许经营情况概述 
    西班牙的收费公路主要由公司采取特许经营的模式进行。1967 年2 月24 日在巴塞罗那注册设立的西班牙高速公路特许经营股份有限公司(ACESA) 主要从事高速公路建设与经营业务。ACESA 2001 年底拥有西班牙境内5 条总长度达541. 5 km 的收费高速公路,基本上属于1968～1977 年之间建成投入营运的。 
    根据1998 年10 月23 日与政府签订的协议,这5 条高速公路的经营期限截止于2021 年8 月31 日。ACE2SA 拥有在西班牙、葡萄牙、阿根廷、意大利等国注册的诸多子公司和联营公司,公路特许经营业务延伸到相关的国家和地区。 
    CIN TRA 公司是西班牙另一家公路特许经营企业。CIN TRA 公司2002 年底拥有16 个公路特许经营项目,分布在西班牙、葡萄牙、智利、爱尔兰和加拿大等国,涉及收费高速公路1 609. 7 km ;总投资80. 86 亿欧元。其中在西班牙的高速公路472 km ; 总投资30. 18 亿欧元。公路平均特许经营期限为60 年;最长的加拿大多伦多H407 高速公路项目为99 年。H407 高速公路是世界上第一条全程不停车收费高速公路。加拿大政府规定,在与收费公路平行的不收费公路量不增加的前提下,公司具有确定收费标准的自主权。这是世界上唯一采取这种做法的项目,很具有研究价值。 
    该公司近年来将公路经营业务延伸到了美国。2006 年6 月,该公司与一家澳大利亚的合资公司以38 亿美元租下了印第安纳收费公路的经营权;与此同时, 得克萨斯州也决定让该公司与美国的合资公司修建从 奥斯汀至塞金的收费公路,并获得50 年的经营权。 
    1. 3 　法国公路特许经营情况概述 
    法国公路特许经营事业是从20 世纪50 年代中期起步的。根据1955 年4 月18 日法国议会通过的有关高速公路发展的法律,开始允许国家特许公司修建和经营高速公路。 
    从1955～1969 年,政府根据议会通过的法律,组 建了5 家混合所有制的高速公路公司。到1970 年底,特许经营公路达到996 km。 
    从1970 年开始,法国车流量快速增长,法国开始允许成立私人所有制的公路经营公司,利用私人机制建设高速公路。到1973 年底为止,法国新成立了高速 
    公路与公司(CORIROU TE) 、罗纳至阿尔卑斯高速公路公司(AREA) 、巴黎至洛林东部高速公路公司(APEL) 和科特巴斯克高速公路公司(ACOBA) 等4 家私营高速公路公司,加快了高速公路的建设与发展。到1980 年底为止,特许收费经营公路达到了3 707 km。 
    2006 年底,法国高速公路大约12 000 km ,其中特许经营高速公路8 296. 2 km ,约占高速公路总里程的69. 146 %。 
    对国有及国有控股的高速公路经营公司,政府给予一系列的优惠政策予以扶持。对于一些在高速公路建成初期由于交通量较少而出现财务困难的公司,政府许可将固定资产折旧推迟几年后进行;或者给予贷款上的某些优惠。但如果公司经营出现好转,也有义务按照政府的要求投资修建新的高速公路,包括盈利能力差或者不盈利的高速公路。 
    随着欧盟的成立以及欧洲经济一体化的发展,法国也开始按照欧盟的倡议逐步推行高速公路经营公司的私营化,并逐步把公路经营公司推向市场。从2001 年开始,法国政府开始逐步取消对公路经营公司的一 些优惠政策,公路经营公司承担的建路义务也同时取消。按照计划,除了个别特殊情况以外,公路经营公司 将全部进入市场,自担风险,自负盈亏;政府与公司之间的关系将完全靠特许经营合同来规范。 
    2 　欧洲三国公路特许经营的特点 
    经分析,笔者认为,欧洲三国的公路经营具有以下共同的特点: 
    (1) 欧洲的公路上市公司也在为欧洲高速公路事业的快速发展发挥着重要的作用。意大利高速公路集 团股份有限公司是意大利最大的一家在米兰证券交易所上市的公路特许经营公司。该公司2002 年底经营着2 853. 6 km 的高速公路, 占意大利2002 年底5 387. 9 km 收费高速公路的52. 96 %。意大利都灵米兰高速公路股份有限公司是意大利最早的一家公路上市公司。1928 年成立并在米兰证券交易所上市的都灵米兰高速公路股份有限公司2002 年底经营着全长127 km 的意大利都灵至米兰高速公路。都灵米兰高速公路公司集团通过其控股的子公司和关联公司共经营着1 265 km 的高速公路,成为意大利第二大高速公路公司集团。高速公路经营与服务公司( SIAS) 是意大利另一家公路上市公司。该公司于2002 年2 月8 日成立,负责第勒尼安海沿海高速公路的建设、经营与管理;2002 年2 月11 日该公司股票在米兰证券交易所挂牌上市。SIAS2002 年底管理的高速公路共450. 1 km ;其中在建高速公路81 km。 
    在西班牙巴塞罗那证券交易所挂牌的ACESA 是西班牙的一家公路上市公司。该公司2001 年年报表明,公司营业收入近年来连续长,2001 年度达到4. 38 亿欧元。其中通行费收入4. 22 亿欧元,占营业收入的96. 35 %,强有力地突出了公路经营主业的基本特征。伊比利亚半岛高速公路股份有限公司是西班牙另一家公路上市公司。该公司拥有总长度为69. 9km 的高速公路。 
    (2) 西方国家也有类似高速公路收费权转让的交易活动。西班牙CIN TRA 公司拥有67 %股权的加拿大多伦多H407ETR 电子收费高速公路规划全长108 km ;1999 年已有69 km 建成。CIN TRA 公司(持股61. 29 %) 和其他两家公司( 分别持股22. 58 %和16. 13 %) 共同投资在加拿大注册设立的公路经营公司,于1999 年5 月1 日出资21 亿美元,取得了已建成高速公路的经营权以及其他39 km 高速公路的建设与经营权。特许经营期限为99 年,从2000 年初开始, 到2098 年底为止。项目总投资达到24. 3 亿美元。 
    (3) 高速公路收费化、收费公路经营化、公路经营合同化、公路经营企业私有化、企业经营市场化已经成为欧洲三国高速公路发展的主导趋势。 
    ①意大利和法国的高速公路中收费高速公路占有较大的比重。2001 年底,意大利和法国的收费高速公路占全部高速公路的86. 22 %和74. 96 %;并且随着未来进一步将不收费的高速公路转变为收费公路,收费公路所占比重还将进一步上升。相比之下,西班牙的收费高速公路所占比重较低。2001 年末西班牙拥有大约9 100 km 的高速公路,其中收费公路2 320 km ,仅占25 %左右。 
    ②意大利、西班牙、法国三国的收费公路均属于特许经营公路。虽然法国的公路经营企业中也曾经有些国有高速公路公司(例如巴黎至诺曼底高速公路公司) 在2000 年底以前的收费业务具有收费还贷的特征,但从2001 年初开始,随着欧盟的倡导以及法国特许收费制度的改革,法国所有的高速公路公司毫无例 外地要执行统一的财务与法律制度,盈亏,缴纳公司所得税和增值税,并向投资者分配利润。这意味着公路收费经营化已成为收费公路发展的潮流。 
    ③意大利、西班牙、法国三国的收费经营公路均具有完善的法律和特许经营合同,规范着政府与企业各自的权利与义务。如西班牙1970 年制定了“高速公路建造经营法”,对政府和公路建设、经营企业职责、权利、义务等有比较明确的规定。该国政府还对建造和经营企业实施几种监督办法:一是根据合同,高速公路经营公司经营的路必须达到相应的标准,公司要在银行中放一笔保证金,如达不到标准国家会动用这笔保证金,以维护公路的正常使用。二是所有公路的使用者都有权向国家有关部门投诉,实行全民监督。三是国家在每个公司安排1～2 名公务员,对公司的经营进行监督,如公司达不到相应的标准,国家将给予惩罚。

    此外经营高速公路的公司有多家,但国家的标准规定基本上是一致的。国家在每个区域都派有高速公路管理协调员,负责处理高速公路经营管理中的有关事务。 
    ④大力引进私人资金、促进高速公路经营私有化也成为欧洲三国近年来公路经营公司改革与发展的主要模式。意大利国家公路管理局在转变为股份公司以后,虽然仍在履行管理局的职责,但也在积极准备筹措私人股本,向私有化方面转化;法国的各家公路经营公司在引入私人资金方面也正在加大力度。公路经营私有化成为欧盟倡导、欧盟成员国积极响应的发展潮流。      ⑤国家逐步放松对公路经营公司的约束与管制, 将公司推向市场,使得公路经营公司逐步成为以获利为目的的独立法人实体和市场竞争主体。为了体现公路的社会公益性,欧洲三国都曾经出台了政府对公路经营公司经营行为的强有力干预与控制的政策、和措施,同时政府也给予公路经营公司一定的财政补贴或者在税收、贷款利率等方面的政策性优惠。近年来均不同程度地减少或者逐步取消政府对公路经营公司经营方面的干预与控制措施,积极鼓励公路经营进入市场实行竞争,自负盈亏;同时减少并逐步取消财政补贴和相关的优惠政策。这也已经成为欧盟倡导、欧盟各国积极推行的趋势。 
    3 　有关启示 
    欧洲三国在公路经营方面的成功经验以及经营的特点对我国高速公路建设以及公路上市公司可持续发展具有以下启示。 
    (1) 高速公路投资多元化和收费经营是高速公路发展的主要趋势之一。在欧洲,公路市场化除了是欧盟倡导的方向以外,国家财政资金的相对短缺,是欧洲三国大力推行公路收费经营制度的一个重要原因。在,财政资金短缺是不争事实。2006 年2 749 亿元 财政赤字的出现以及2007 年2 450 亿元赤字预算的编制,意味着在近期内要求加大各级财政对公路建设投资的力度并不现实。对此,还必须大力发展收费公路建设事业。另一方面,目前我国公路行业面临着还本付息的巨大压力,2005 年末全国大约12 000 亿元未偿还公路建设贷款余额的出现使得部门的财务负担越来越重。对此,通过推行公路经营机制改革来吸引民间资金进入公路建设领域,应当作为新世纪公路建设融资的一项重要策略。 
    (2) 目前我国的公路上市公司尽管已经是企业化运作,但大多数公司仍承担着本地区高等级公路网建 设的职责。对此,完全靠市场来引导公司投资的方向和规模,以赢利作为企业经营的主要目的,以实现利润最大化作为企业追求的主要目标,应当作为公路上市公司的发展方向。但对全国来讲,公路公司基本上是特许经营的,投资决策应偏重于高速公路。政府还有必要采取一定的积极政策来扶持公路上市公司,促使 
公路上市公司走可持续发展之路。但长远发展方向应当是逐步减少各级政府对公路上市公司经营政策的直接干预,引导企业以市场为导向,通过建立合理的特许经营合同机制来有效规范政府与企业之间的关系,使得公路上市公司逐步成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。 
    (3) 高速公路建设与发展可以适度超前,但应当与国民发展的要求相适应。资料显示,意大利和法国的高速公路均以四车道为主。意大利2001 年末 5 593. 3 km 收费高速公路中,四车道高速公路4 101. 5 km ,占73. 33 %; 六车道高速公路1 463. 4 km , 占26. 16 %;隧道25. 4 km ,占0. 45 %。法国2006 年末8 296. 2 km 收费高速公路中,四车道高速公路6 414km ,占77 %;六车道高速公路1 820 km ,占22 %;八车 
道高速公路62. 2 km ,占1 %。我国2006 年底4. 53万km 的高速公路中,四车道高速公路约占80 % ,与法国、意大利的收费公路车道结构大体一致; 但我国2006 年度高速公路平均日交通量折合为小客车为15 954辆次,与欧洲三国的高速公路交通量相比,仍处于较低的水平。法国2001 年度高速公路平均日交通量(ADT) 为25 951 辆次;意大利2002 年度高速公路平均日交通量(ADT) 为41 574 辆次;西班牙高速公路特许经营股份公司经营的5 条收费公路2001 年度平均日交通量(ADT) 为35 842 辆次,均大大高于我国高速公路的交通量水平。所以我国高速公路建设是否一定要强调高起点(六车道以上) ,值得斟酌。 
    (4) 虽然意大利和法国的收费公路总里程大约只相当于我国的3 %和4 % ,但2006 年车辆通行费总收入则分别达到了40. 71 亿欧元和64. 07 亿欧元,大体上相当于我国2005 年车辆通行费的总收入(大约1 500亿元) 的27 %和43 %。这意味着意大利和法国的收费高速公路具有令人满意的车流量以及较高的综合收费水平。在研究我国收费公路收费标准合理性问题时,不可忽略这样的国际比较。 
    (5) 欧洲三国建设收费高速公路,均要求具有一条与收费公路平行的不收费公路供公路用户选择,以维护公路用户的合法权利。所以,他们并不认为收费增加了公路用户的经济负担。我国国情的不同,使得我国的收费公路建设不能简单照搬西方国家的做法, 但这种管理思路值得我们借鉴。在条件具备时逐步将垄断性收费经营转换为竞争性收费经营,也许有利于收费经营公路的健康发展。 
    (6) 意大利特许收费期限一般为30 年,法国收费期限一般为35 年,但法律没有规定最长收费年限。意大利米兰至莱克斯高速公路1924 年建成开始收费至今,已经有80 多年的收费,但目前仍在收费。西班牙的收费期限相对较长,有关法律规定的最长收费期限为75 年。借鉴他们的经验,我国经营性公路的收费期限能否不要绝对控制在25～30 年以内,允许西部地区交通量较少的高速公路延长收费期限,使之也可 
以采取经营机制筹措建设资金,发展西部地区的高等级公路建设事业,为西部大开发战略的贯彻实施做出应有的贡献。 
    4 　结语 
    它山之石,可以攻玉。欧洲三国在推行公路特许经营方面取得的成功经验,为我国建立公路特许经营制度提供了有益的借鉴。对此,我们应当认真贯彻落实中共十六届三中全会以及国发[ 2005 ]3 号《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的精神,进一步解放思想,转变观念,加大吸引非国有资本进入公路交通建设领域的力度,加快建立与完善公路特许经营制度、规范收费经营行为的步伐,推动公路建设事业快速、健康和有序发展。 
　　: 
　　[1]亚洲开发银行. 基础设施市场化运作——中国收费公路[M] . 北京:人民经济出版社,2003.
　　[2]European Union Road Federation ( ERF): European Road Statistics 2007 ,http :// www. irfnet . eu.
　　[3] Rapport D’Activité2006 ,http :// www. autoroutes. f r. 
　　[4] French Toll , Tunnel and Bridge Association : Key Figures 2001 ,http :// www. autoroutes. f r. 
　　[5] 艾　敏,段聪聪. 美国很多公路租售给外企[ N ] . 环球时报,2006 年7 月18 日第15 版. 
　　[6]European Union Road Federation ( ERF): European Road Statistics 2007 ,http :// www. irfnet . eu.