WTO框架下我国农业补贴问题探讨
由于农产品贸易长期游离于国际多边贸易框架之外，成为国际贸易中价格扭曲最严重的行业，直到WTO《农业协定》执行以来才有所制约。但价格支持虽然大幅削减，取而代之的却是直接收入补贴和其他高额、名目繁多的保护性补贴。从国际经验看，国外农业补贴政策大都以、法规形式公布，权威性、稳定性强，形成了比较完善的体系，但又各具特点。
概念界定
农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。也就是政府通过行政手段，调节资源配置，使资源转移到农业领域，以支持本国农业的。入世后对农业的补贴主要是指针对国内农业生产及农产品的综合支持。WTO《农产品协定》对农业补贴政策作了专门规定，包括"黄箱"措施（Amber Box Policies）、"绿箱"措施（Green Box Measures）、"蓝箱"措施（Blue Box Measures）为主的国内支持措施和出口补贴（Export Subsidy），其精神主要体现为规范"绿箱"、削减"黄箱"、取消"蓝箱"。
农业补贴具有两层含义：一种是广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面的投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，一般被称为农业协议的"绿箱政策"。"绿箱"政策措施主要包括以下11块：一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的收入补贴；收入保险计划；灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴；地区援助补贴。
另一种是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，这类补贴又称为保护性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为"黄箱政策"补贴。这主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。WTO《农业协定》的"黄箱政策"中规定给予发展家特殊差别待遇，对发展中国家为促进农业和发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺，简称"发展箱"。主要包括：农业投资补贴；对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。一般称此为"发展箱"政策措施。
一、我国农业补贴的现状分析
发展中国家的农业政策几乎都经历了一个由剥夺农业到扶持农业的转变过程，即由负保护逐步向正保护过渡，我国现在总体上已进入"以工促农、以城带乡"的发展阶段，统筹城乡发展，加强农业补贴是一个重要方面。
（一）"绿箱"措施
WTO规则中的"绿箱"措施，是指那些对农产品全球自由贸易没有影响或影响很小的政府支持农业措施。这类农业措施没有任何削减义务。当前我国实施的"绿箱"补贴政策中主要包括：一般政府服务主要涉及8项；粮食安全公共储备1项；国内粮食援助1项；政府参与的收入保险和收入安全计划1项；自然灾害救济支付1项；环境计划下的支付1项；地区援助计划下的支付1项。在我国现行的农业财政政策中大约使用了以上7类"绿箱"支持措施。
（二）"黄箱"措施
WTO规则中的"黄箱"措施，是指那些妨碍农产品自由贸易的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴，以及农产品营销贷款贴息等。WTO《农业协议》规定用"综合支持量（AMS）"来和衡量一国农业"黄箱"补贴的大小，并规定对超过标准的"黄箱"补贴要逐步削减，但对发展中国家给予了一些优惠。
《农业协议》涉及"黄箱"措施的规定主要有两个条款，一个是6.2条款，另一个是6.4条款。6.2条款规定，允许发展中国家政府直接或间接地对农业和农村发展给予投资补贴，也可以对低收入者或资源贫乏的生产者给予农业投入补贴，政府用于这方面的补贴不受规模限制，不计入"综合支持量"，即不列入"黄箱"补贴，更没有削减义务。6.4条款规定，允许发达国家政府对农业的"黄箱"补贴占农业产值的5% 以内，允许发展中国家政府对农业的"黄箱"补贴规模占农业产值的10% 以内。对超过标准的"黄箱"补贴要逐步削减。
但上述条款是针对一个国家总体而言的。根据财政部的资料，我国农业补贴中的"黄箱"支出，主要包括价格措施和农业生产资料补贴两部分，从特定农产品的价格支持来看，我国的支持水平很低。除了粮食风险基金和国家储备粮油价差、利息补贴，目前只涉及了粮棉保护价收购和平抑居民肉食价格补贴、平抑市价肉食、蔬菜价差补贴，农业生产资料补贴在我国的支出额不高，因此对"黄箱"措施的应用，只需考虑财政支持的效率和效果的需要，尚不及或没有必要顾及其削减和超量问题。
WTO《农业协议》6.5条款规定，对一些限制生产计划相关的"黄箱"补贴可以不计入综合支持量（AMS）中，不需要削减。这些不需要削减的"黄箱"补贴被称为"蓝箱"措施。包括：按固定面积或产量提供的补贴；根据基期生产水平85%以下提供的补贴；按生猪的固定头数提供的补贴。这实际上是对欧、美发达国家农业"黄箱"补贴的特殊优惠政策。我国现在还没有实施这类政策，也没有涉及。
二、我国农业补贴中存在的主要问题
（一）补贴政策目标短期化
对农业的补贴政策并没有形成一个独立完整的体系，财政直接用于农业的补贴一般与当时中央政府和地方制定的政策相挂钩，成为政策的配套措施。但是，中央和地方制定的农村经济政策是不断变化的，尤其是在80年代末之前的近40年间，有些政策延续的时间或长或短，财政的直接补贴政策也随之发生变化。由于补贴缺乏长期支持目标，形成补贴无目标可循，随意性较大，往往根据财政收支状况和政策需要来"安排"补贴资金，缺乏规范性的补贴政策，补贴效益较低，且不能使农民对政府的补贴形成一个有效的预期，在一定程度上促使农民行为短期化。
（二）补贴结构不合理
一方面侧重于对农产品的价格支持和市场干预，补贴主要集中在流通领域的粮食购销和生产资料经营企业，农民直接得到的好处少，影响了农民种粮的积极性。另一方面忽视对农业生产科研和检验的补贴。从补贴归类来看，财政对农业补贴包括对农业生产过程的补贴、农产品交换过程的补贴。在生产领域的补贴主要由农业基础设施建设补贴、农用补贴、生产资料的补贴、农业技术研究与推广的补贴、农业贷款贴息补贴、农业灾害补贴、农业扶贫救济等。交换过程的补贴主要是对农产品差价的补贴，补贴对象是国有粮食企业。大量的财政补贴用于购销环节，由于财力有限，使农业生产、科研及成果的推广应用方面的补贴要减少。补贴造成的另一个后果是导致价格扭曲，引起一些控制农产品进出口国的不满，经常以反倾销措施影响我国正常的农产品贸易。
（三）财政补贴管理弱化
这主要体现在：在立法上，没有一部可行的农业投资（补贴）法来规范各级政府的补贴行为；在管理上，存在由体制造成的管理职责不清导致事权与财权不匹配，由条块分割造成的重复建设和资金使用分散，由管理手段落后造成的资金拨付不到位和对农业信息反应迟缓；在监督上由于没有一整套立项前的论证，实施竞争制和对资金运转结果的科学的评估审计体系，导致挤占、挪用和乱支财政补贴的现象还很突出。
三、改革与完善我国农业补贴的建议与措施
（一）拓宽"绿箱"补贴内容
"绿箱"补贴是被世贸规则所允许的，也是各国普遍使用的政策。一是加大对农业基础设施的补贴，缓解农业的瓶颈制约。包括以改善农业生产条件，扩大农业生产能力的投入；以提高农民生活水平，启动农村市场消费为目的投入。参照国外成功的经验，结合我国的实际，比较科学合理的办法是：小型农业基础设施建设由农民自筹资金解决，中型以上的农业基础设施由地方政府立项审核，财政根据建设规模大小按投资总额的一定比例给予补贴，不足部分由集体、农户承担。二是要增加对农业科研的投入，推动农业增长方式的转变，增强我国整体竞争力。具体包括：农业生物技术的研究投入；使农业科技成果向现实生产力转化的项目孵化机制的投入；加强对重点科研成果与技术项目推广应用的支持，抓好农业科技示范园和示范基地的建设；提高动植物检验检疫技术水平，使其尽快与国际接轨以保证进口农产品的安全并防止新的病虫害输入；加大农产品质量安全的补贴；加强对农业科技服务的支持力度。三是加强用于农村基础的补贴。四是注重对农业保险业务亏损的补贴，强化农业保险防灾补损职能，健全农业风险补偿机制。
（二）改革"黄箱"政策
首先要调整补贴内容：向具有比较优势的农产品倾斜。应该改变撒"胡椒面"的做法，重点支持具有比较优势、市场需求量大的农产品的生产，把不具竞争力的农产品减少到最低安全标准，促进农业种植结构的调整。对"敞开收购"政策作适当的调整，对市场滞销品种，减少收购；而对市场销售好的品种，则敞开收购，以调整农产品种植结构，使之符合市场需要。其次是改进补贴方式：由"暗补"转为"明补"。WTO《农业协定》规定政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。为适应这一要求，一方面，价格补贴应直接落实到农民头上。另一方面，按照农业协定"微量允许标准"条款规定，政府的非特定农产品支持也有一定的补贴空间。对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通、市场信息等支持服务的构建目标应从目前的中间环节向协定认可的农业生产部门转移。
（三）挖掘"发展箱" 潜力
《农业协定》第6.2条款是给予发展家的特殊与差别待遇，自生效以来，已成为发展中国家支持农业的主要手段之一。首先要加强对落后地区的支持力度，促进农业的可持续性发展。根据WTO的有关规定，对成员方落后方或低收入者提供的农业投入品补贴可免予削减承诺。考虑到地方财力有限，可以适当减少中央对这些地区的农业专项补助所要求的配套资金额度，促进其提高农业生产效率，并尽快脱贫。同时应该加大本地区生态环境保护投入，抓好退耕还林草工程、天然林禁伐工程、水土保持工程、防护林建设工程等带有全局性的工程，增强农业发展的后劲和活力。其次，应该鼓励对农业的直接投资，促进农业产业化。在建设公共财政的过程中，要发挥农业补贴的杠杆作用，吸引更多的非财政资金投入到农业领域。
