探索ＴＰＡ模式与多边贸易体制之互动
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词] 贸易促进权 快车道授权 多边贸易体制
“贸易促进权”（trade promotion authority，以下简称TPA）是“府会”根据国际贸易发展状况分享贸易政策决策权的产物，促使总统拥有权谈判的同时，确保国会亦保有其控制权。 众所周知，美国宪法缔造者的原始执政思想是将行政权与立法权相分离，防止权力过分集中可能引发的专权暴政。受这一思想的影响，美国外贸政策决定和执行过程中贯穿的“府会”共享贸易决策权理念自1934年起一直沿用至今。
一、基于美国宪法之诉求而诞生的TPA模式
1.TPA模式诞生的法理与实践基础
(1)TPA模式诞生的法理基础
美国宪法奠定了国会在参与签订国际贸易协定过程中至关重要的作用。一方面，国会十分清楚其调整涉外贸易的明确的宪法权力；但另一方面，国会却又不能有效地谈判涉外协定。由此引发贸易协定谈判权从国会向总统的实质性转移，使“府会”出现因宪法引致的紧张关系。
(2)TPA模式诞生的实践基础
鉴于美国宪法体制的过多束缚和羁绊导致ITO夭折，而在当时的、环境下，依赖修改宪法来解决美国贸易体制受制于国内贸易法的困窘实不可行，因此，TPA应运而生。
2.TPA模式机理
(1)概念
TPA为美国国内法中“行政-国会协定”的变种，是重要的“法定”条约批准程序；即国会将宪法赋予其的部分权力让渡给行政部门，授权总统参与贸易谈判并签署协议，在授权时限内，国会对总统达成的最终协议放弃修改权，仅在规定时限内批准或否决已通过谈判达成的整个协议。
(2)特征
TPA具备高效便捷、减少传统议案所需大量中间环节、将协定作为拟定中的法律来审议之特征。它不但遵从传统的宪法法定批准程序，同时也保留了“立法否决”程序中的重要属性——自动解除某一委员会，避免某委员会封锁该立法的情况出现；禁止委员会就该议案提出修改；在国会参众两院进行有限制的辩论。
TPA所具有的特定属性使之成为美国实施贸易政策的有利技巧。不但解决了国会对外贸的管理权和对委托授权的监督权，较好地防止了国会委员会或委员会主席压制立法而使法案无法提交全体表决的情况；同时又未对总统的外贸谈判能力和可信度造成不良影响。执法和立法机构同时参与贸易谈判决策过程的方式，增强了政府的谈判能力；确保总统的谈判结果能在合理期限内由国会不加修正地表决，避免重启谈判、削弱美国谈判信誉的不良后果。
二、探究TPA模式与多边贸易体制之互动
美国在贸易政策的抉择中不但始终试图影响国际贸易规则，而且一直追求掌控世界经济的立法权。为了能在多哈回合中继续保持其领导地位，强化政府的贸易谈判权尤为重要。而TPA授权将成为美国在WTO多边谈判中推行贸易自由化、减轻贫困、促进民主和法制的最佳策略。
1.TPA模式与东京回合
从臭名昭著的1930年《斯穆特-霍利关税法》，到象征美国走向多边贸易体制起点的1934年《互惠贸易协定法》，再到成为推动肯尼迪回合关键因素的1962年《贸易扩大法案》，美国外贸政策不断发生嬗变、且总体上趋向自由化，总统和贸易代表在谈判中的能动作用逐渐上升。
此后，为着手发起下一轮回合，1974年《贸易法》成为美国外贸政策的分水岭。该法为协调“府会”贸易协定关系，首次引进“快车道”，使国会对其固有的条约修订权做出放弃、不给利益集团任何院外活动的机会，让出了部分管理外贸的权力，且对协定表决做出时限限制。再则，该法案还规定了谈判前的一系列程序；并第一次授予总统对现存非关税贸易壁垒（NBT）进行削减的权力；允许政府进行单个部门的谈判以图放宽NBT。
该授权的获得使一度停滞不前的东京回合很快转入实质性谈判阶段，并最终于1979年4月完成。之后，1979年《贸易协定法》又将美国在多边谈判中的承诺法律化、扩大多边贸易谈判范围，并延长“快车道”授权，迎合了世界贸易发展契机。
2.TPA模式与《乌拉圭回合协定法》
20世纪80年代以来，美国外贸政策基石从“多边主义、贸易自由化”，转向蕴涵对等观念的“互惠主义、公平贸易”。既极力促使全球贸易更趋自由，但又始终未放弃强化本国贸易保护。 “快车道”于1988、1991和1993年获得延期。其中，1988年《综合贸易与竞争法》扩大了“快车道”适用范围，使国会授权签订的协定也可适用“快车道”。该法案还规定“快车道”到期后，经总统提议国会不予反对，可自动延长4年。不过，若贸易代表事先未就贸易谈判和协定与国会进行恰当协商，国会就有权否决该程序，即实施“反快车道”程序。
乌拉圭回合降下帷幕后，美国启用“快车道”为随后有关该回合协议的执行议案在国会顺利通过做准备。基于1988年法案授权的“快车道”于1993年夏到期，国会在1994年制定了《乌拉圭回合协定法》，明确界定政府的谈判议题、内容和期限 ，并将乌拉圭回合协定采纳为国会执行性协议 。历经三位美国总统参与谈判，乌拉圭回合最终文本顺利签订。在克林顿将协定提交国会后，国会通过了乌拉圭回合一揽子协议实施立法，并于1995年1月1日生效。
该阶段的“快车道”就美国政府参与乌拉圭回合谈判起到助推作用，强化了美国对多边谈判主动权的控制，利于美国推行符合其利益的国际准则与核心价值观。
3.TPA模式与多边谈判互动关系
从GATT到WTO，美国在多边贸易体制中的实力有目共睹。美国力主参与多边谈判的主要目的还是为了借助多边游戏规则的功用来削弱和摧毁其他国家的贸易障碍，以使美国经济利益最大化。详言之：
鉴于前五轮多边贸易谈判是在美国分别于1945年、1948年、1951年、1955年和1958年延长1934年《互惠贸易协定法》之后倡议召开的；因此，相关谈判结果都不同程度地受到该法影响。其中尤以第三、四、五轮谈判最为明显。
在前六轮谈判中，美国一直稳居核心地位：一方面胁迫他国削减关税、放宽进口限制；另一方面又尽量不将可能受外国商品竞争的美国商品列入谈判清单。此外，还利用“例外条款”、“国家安全条款”等，适时按照美国之需，撤销已减让的关税或重新提高进口关税。
东京回合谈判同样彰显美国外贸法的辐射效应，以及TPA的实践价值。该回合由时任总统尼克松倡议，其法律基础即为美国1974年《贸易法》。
20世纪70、80年代，为满足美国产业结构转向之需，消减不断扩大的货物贸易自由化给美国带来的竞争压力，美国竭力倡导乌拉圭回合谈判，迫使别国更进一步放开包括农产品和服务贸易在内的市场，从而借机将自由贸易领域的一般原则扩展到服务贸易。而该回合谈判的时间表恰恰是严格按照TPA授权期限之规定执行的。
证明，美国国会通过授予总统谈判权限的方式，几乎单方决定着每轮多边谈判的最后时限，以及数轮谈判成果的生效与实施。一旦授予了TPA，随之而来的都是多边谈判突破僵局、由程序阶段迅速转为实质阶段。
故而，2002年TPA法案的通过，对外则积极展现了美国的谈判诚意，有助于促使全球贸易系统变得更加开放；对内则使美国在改善外部经济环境的同时，摆脱了“9.11”重创，恢复了美国贸易政策的信用。此外，也使小布什利用两党政治的运作技巧，巧妙转移民众视线，避免重蹈其父因被经济拖后腿而连任失败的覆辙。但民主党在2006年中期选举中大获全胜，以及美国大选年的周期性影响，为其后TPA未能在去年到期后重新获取埋下伏笔。
三、多边贸易体制中TPA模式探索
TPA突破了美国现行贸易体制，但未超出宪法之框架；充分适应了多边贸易体制，应对了美国社会利益取舍的多元化，实现了美国贸易政策的既定目标。
1.TPA授权与“府会之争”的调和
TPA使贸易决策的动议权转移到总统手中，体现了牵制与平衡的特征。
尽管国会将其外贸决策权向行政权力倾斜；但国会仍处于贸易决策之“权源”与核心，保留了其在谈判前确定谈判目标、在谈判中提供建议、以投票方式否决协定的权力，国会继续发挥着其在对外贸政策制定、制约与监督过程中的权力。
行政部门同意接受国会事先提出的关于谈判目标的指示；放弃未经国会批准，开始对外谈判的权力。
作为“府会”协作的桥梁，TPA避免因国会派别争斗、效率低下而影响美国贸易促进进程的开展，使“府会”建立并发展良好合作机制，有助于在贸易谈判前、中、后期和具体实施阶段调和分歧，促使“府会”通过相互让步成为国际协定伙伴，实现权力的对称平衡。
纵使，外贸政策作为国家政策，常能超越一般的党派权力之争，使“府会”就重大问题相互妥协和谋求一致；但为顺利获取TPA，总统在国会授权或通过协定之前的对外谈判中，通常会态度强硬、寸土不让，目的就是期望其政策目标与国会取得最大限度的一致，敦促国会赋予TPA授权，以便总统能在其后的谈判中拥有更灵活的空间。
2.TPA授权与美国外贸政策抉择
美国外贸政策的双重标准、霸权主义和侵略性单边主义昭然若揭。2002年TPA法案的通过，预示着在反恐的大环境下，贸易又重新回归人们关注之焦点，美国将力图促进多边谈判进程明朗化。舆论普遍认为，美国此举隐藏着特定的动机和背景，其试图依托多边谈判来确保其全球经济盟主地位、增强美国民众对经济复苏的信心，使政府能借机调整外贸布局、明确贸易议程时间表。
3.TPA模式制度化进程与多边贸易体制发展路径
在贸易谈判“敲门砖”——“快车道”搁浅的8年间，美国在贸易领域的领导权威受到质疑，其经济增长的持续性受到影响，且其只参加了全球150个贸易和投资协定中的3个，多边贸易进程处于“延误”和“等待”状态。2002年TPA的重生，拯救了居于停滞的多边谈判。
获取TPA后，美国政府在多边谈判中的紧急决断权与裁量权将得以强化、谈判的预期效应更为突显、多边贸易体制发展的稳定性得到促进，避免了ITO悲剧的重演。佐立克曾表示：“国会先前拒绝对‘快车道’授权再次延长，实际上反映了‘府会’对贸易所能带来的福利缺乏合意。”他认为，美国所要做的就是“回到‘竞争’中，并成为领导者。” 因为对于美国而言，多边贸易体制是一种经典的“双赢”战略，利于平衡国家间贸易关系。
综观，GATT/WTO数轮回合的洗礼加速了TPA制度化进程。“快车道”采用之初，国际贸易协定项下考虑的问题仅局限于传统的贸易问题。 其中，不足50页的东京回合协定实施议案几乎未出现修改美国国内法的条款，且该回合商讨的NBT问题也仅限于“协调现存反倾销规则和一些限制政府采购”等。直到1988年美加自由贸易协定，贸易谈判中的事项才扩展至新领域。随后，NAFTA和其实施议案又打破了“贸易协定”所包含之界限。
时光荏苒，从“快车道”到TPA，称谓的改变，意味着该模式对于“促进贸易”的强烈关注。同时也标志该模式从“为解决具体问题”而适用，上升为一种“制度化”和“具有普遍性”的架构，契合了现行世界经济体制的发展。作为一种协调立法和执法机构权利的灵活机制，TPA俨然成为美国在WTO新一轮谈判中确立主导地位、控制谈判主动权的首要策略。2002年至今，美国已通过TPA，与安第斯、新加坡、巴拿马、智利、越南、韩国、多米尼加-中美洲、南部非洲关税同盟等签署了双边和区域性贸易协定。美国“自由贸易安排全球路线图”及其通过TPA所获收益，预示TPA到期后未能重新获取只是暂时的，是选举政治之需压倒了理性的政策抉择，笔者认为这种促进贸易的模式终将继续受到青睐。
四、结语
综上所述，TPA模式不愧为美国宪法体制的里程碑。尽管现实生活会不肯轻易放权，“两党制”政治结构、选举政治、利益集团的博弈等不少因素都可能成为制约TPA继续向前发展的阻力。但毫无疑问，为维持其在多边贸易体制中的地位，美国需要依仗“府会”在外贸事务中的权力争斗与协调合作的游戏所产生的变数与障眼法。TPA制度构建所具有的合理性、正当性、快捷性，以及谈判结果较强的可预测性和稳定性，正是政府在参与多边谈判中孜孜以求的理想境界。
鉴于“府会”总体目标的一致性和“府会”双方的协调与平衡，为扩展和提升美国外贸政策及行政决策权、实现美国国家利益的最大化、维护美国在新经济秩序中的超强地位，TPA超越了简单工具的功能，使美国在权力分配同向优化中获取最大利益。TPA不愧为新形式下，“府会”平衡的重新定位和贸易决策权的再次创新。
笔者认为，TPA具备继续存在的基础，未来TPA模式与多边贸易体制的互动关系和基本走向，不仅取决于“府会”权力之争与权力分配，更决定于“府会”良性协作关系。对美国贸易体制中的这一核心要素——TPA模式的关注，将为我国进一步把握美国外贸政策动向，最大程度地维护我国在世界经济体系中的利益提供与借鉴。
参考：
[1]丹尼斯R.阿普尔亚德 小艾尔佛雷德J.菲尔德：《国际经济学》[M].龚敏等译，机械出版社，2003
[2]Richard Schaffer, Beverley Earle and Filiberto Agusti, International Business Law and Its Environment[M]. West Educational Publishing Company,1999,p.295,327
