我国建立进口技术性贸易措施的问题与对策研究
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
一、目前我国进口技术性贸易措施建立进程中的问题
根据WTO框架下专门规范技术性贸易措施的两大协定——《技术性贸易壁垒协定》(简称TBT协定)和《实施卫生与植物卫生措施协定》(简称SPS协定)，各成员国可在其认为适当的程度内，为“保护人类、动物或植物的生命或健康以及保护环境，或防止欺诈行为”等合法目标，而采取必要措施，制定和实施技术性贸易措施，以保护本国的基本安全利益。
遵循此原则，2001年我国人世后，连续向WTO提交了一定数量的TBT/SPS通报。这些技术性贸易措施主要涉及机动车辆、机电产品、金属矿产、食品及标签、化工产品、轻工产品、消防产品、卷烟、进口废物原料、计量器具、农作物种子等的安全、卫生、环保等要求的行政规章、规范性文件和强制性国家标准。
尽管我国在技术性贸易措施领域已经开展了不少工作，并取得一定成绩，但随着技术性贸易措施越来越成为国外实施贸易保护的重要手段和国际贸易摩擦的重要原因，世界各国尤其是发达国家，对技术性贸易措施这一非关税壁垒的制定和实施在不断强化，使得我国现行的技术性贸易措施体系已经远远不能适应近年来对外贸易快速发展的需要。实践证明，当国外已经筑起技术性贸易壁垒的“铜墙铁壁”时，我国进口产品市场的壁垒却连“战壕”都没有挖好，这将使我国在激烈的国际竞争中处于一种不平等的地位。因此，我国建立和完善技术性贸易措施的任务仍然相当艰巨，目前我国在这方面存在的主要问题有：
(一)对进口技术性贸易措施的重视程度相对不足，技术标准战略意识不强
由于和科技发展同发达国家存在一定差距，我国在遭遇国外构筑的各种技术标准、技术法规以及环境、卫生、动植物检验检疫等贸易壁垒时，往往感到损失惨重，并积极谋划跨越和应对之策。然而，对于占据相当数量的不合乎国际标准的进口产品给我国造成的损害，却评估不足，并且相对于前者而言，应对的紧迫感和重视程度远远不够，尚未从国家战略的高度予以全面考虑和规划，缺乏对技术标准战略的系统研究。可以说，国家技术性贸易措施体系在我国目前基本处于空白状态。
由于长期以来对技术标准的重要性认识不够充分，在一定程度上致使我国对标准化工作的经费投入严重不足，技术标准制定与修订工作的经费得不到保障。虽然近年来已有大幅度提高，但与发达国家相比，所占比列仍然偏低，难以解决经费欠缺问题。美国政府每年仅对美国标准技术研究院一个单位的拨款就达7亿美元；而我国在2000年以前，财政部每年只安排标准补助费2400万元，2001年财政部标准补助费虽然增加到6600多万元，但与实际需要还是有很大差距。由于观念、体制和政策等因素，我国多数企业不太重视技术标准对贸易的影响，参与标准化工作的力度参差不齐，未能发挥应有作用，在标准化领域中基本处于边缘位置。此外，我国民众的标准化意识不强，制定技术标准的社会基础薄弱，高等中标准专业设置与基础教育落后，这些都直接影响到我国标准化工作的整体水平。
(二)国家技术法规体系不完善，制定程序和管理工作亟待规范
我国已经制定了一些技术法规，但体系极其不完善，与国外相比相对滞后，其中很多已难以适应技术和经济发展的需要，完整的全国各行业、各地区协调统一的技术法规体系，在我国尚未完全建立起来。并且由于一些技术法规是由计划经济下的强制性国家标准和部门文件转化而来的，因此与WTO/TBT协议条款规定的目标、范围及内容等不完全相符，甚至有很大差别，有相当数量的强制性标准达不到目前市场经济各国所遵循的国际标准。据我国强制性国家标准抽样统计分析，有40％多的强制性国家标准含有不符合WTO/TBT所规定范围的内容。
同时，我国技术法规的制定程序和管理工作也存在一定问题。由于各部门缺乏全局性的宏观指导，导致制定工作不够协调统一，灵活性和开放性较差，透明度不够。灵活性差主要反映在不能针对涉及安全、卫生、环保方面的突发事件采取特殊程序，为缩短标准制定周期采取快速程序，以及无法适应技术发展较快领域的需要而采用类似于标准的文件(例如标准化指导性技术文件)的制定程序。开放性差主要表现在：一是我国至今没有形成敦促WTO成员各相关方有效参与、最终达到各相关方意见协调一致的机制；二是尚未广泛吸收技术标准市场经济国家建立技术法规体系的经验。仍旧没有脱离封闭条件下制定技术法规的路径。透明度不够是指我国技术标准立项及标准的内容不能通过有效的信息传递渠道让市场经营主体尽早知道，以便为企业及时调整生产，确立制度性的技术法规公告制度。尤其是人世后，要求对于跟贸易有关的技术法规应及时向WTO各成员通报，在此方面尚有需要改进的地方。
(三)技术标准总体水平不高，合格评定程序不健全，环境、卫生和动植物检验方面措施尚不完善
技术标准的制定和采用需要相应的技术支持。由于科技水平相对落后以及标准化组织管理工作中存在诸多问题，我国技术标准总体水平偏低，且时效性差，标准制定与技术研究严重脱节，有些行业和产品甚至没有推出本行业的技术性专业标准。尤其是在高新技术领域，科研开发链条脱节，导致标准制定不能及时适应市场和技术快速变化的要求，修订滞后，严重影响了我国产业特别是高新技术产业在国际市场的竞争力。调查表明，在我国，国家标准可继续使用的不足一半；在所采用ISO、IEC国际标准中，有78.65％是1994年及以前的标准，其中有736项ISO标准已经作废或失效；16.64％的国家标准需要进行整合；7.42％的国家标准应废止或降级为行业标准；超过1/3的国家标准存在问题、需要修订；广泛使用和在较大范围内使用的国家标准分别为26.47％和27.73％，刚过半数。而由我国主导制定的国际标准更是少之又少，参与国际标准化制定工作的程度较低，对国际标准处于一种被动接受状态，容易受制于人。2004年国外一个研究机构公布的统计数据表明，在全世界的1.6万项国际标准中，99.8％是由国外机构制定的，位居第一位的当然是美国，中国参与制定的不足2％。
同时，我国在其他标准的建立和实施方面也比较落后。与技术标准相配套的合格评定程序和认证制度尚不健全，我国认证认可体系虽已覆盖了国际标准质量体系认证(ISO9000)、环境管理体系认证(ISO140001和食品卫生安全管理体系(HACCP)认证等，但缺乏相关法规和标准，认证机构工作不规范，保护国内市场的技术性贸易壁垒尚未建立起来。在绿色壁垒方面，环保意识淡薄，环境标准偏低，环境标志和绿色包装要求几乎处于不设防状态。动植物检验检疫也存在不少问题，例如，检疫审批不严，检疫技术人员缺乏，检疫技术水平有待提高，缺少快速检测方法，对进口植物病害及所携带疫情的了解不够全面等。
上述问题导致我国目前在建立技术性贸易措施进程方面，尚未达到理想阶段，相对薄弱的进口技术性贸易措施给我国的进口管理带来一定损害。
二、进口技术性贸易措施建立滞后给我国带来的损害
发达国家在不断加强构筑自身技术性贸易壁垒、保护本国利益的同时，利用我国技术标准低、认证体系不健全、检测手段落后等漏洞，不断加大对我国不符合国际标准的产品的出口，不仅存在严重的质量和环保问题。甚至将一些有害物质带入我国，给我国造成了巨大经济损失，并严重威胁到我国的国家利益、生命财产安全、国民健康和生态环境，导致更加频繁和严重的公共生态环境灾害，也直接影响到我国外贸的贸易额、贸易量和贸易利益的获得，给我国的进口管理工作带来负面影响。目前，已经给我国经济发展和国内消费市场造成的不同程度的损害主要表现在以下方面。
(一)我国进口技术性贸易壁垒门槛低，进口产品不符合国际标准的问题比较严重
据有关部门统计，我国外来入侵的有害物种已超过200多种，如杂草、昆虫、有害动物、病害等，世界最有害的外来入侵生物中，入侵我国的超过一半，侵害了我国大量的植物面积，造成巨大经济损失。例如，有一种造成松树瘟疫的松构线虫，随着货物的木质包装传入我国，造成苏、皖、粤、鲁、浙五省的局部地区瘟疫蔓延，直接威胁黄山风景区的安全。据统计，我国每年需花费7200万美元来控制鳄杂草的蔓延，这种杂草原来是从巴西引进来做猪饲料的，其蔓延严重破坏花园、甘薯地以及橘园。作为世界头号大豆进口国，我国在2003年进口的大豆达2074万吨，创历年之最，并首次超过国内产量；另外，鱼类、植物油、油菜籽、鸡杂碎等的进口量也都在猛增。这些并未进行严格技术检验和技术标准法规评定程序受检的产品的大量进口，给我国农业带来了巨大冲击，并导致一些疫病和虫害进入我国。
进口产品中的质量问题也很突出。2006年3月，浙江省工商局公布了对13种国际名牌服饰的抽检结果，合格率竟然不到50％。而该局最新的进口鞋类质量检测结果则显示，有近八成的国际知名品牌进口鞋质量不合格，其中包括康拉汗、佐治、马丁鸟、其乐等西班牙、意大利国际知名品牌。有些知名品牌甚至在一些非常重要的部位出现质量问题，如钢勾心不符合标准要求，轻者造成皮鞋变形，穿着不稳定，重者会造成消费者穿着时摔倒、崴脚等人身伤害。更为严重的是，不少知名品牌标注的执行标准竟然是废止标准，但其售价却非常高昂。据《浙江市场导报》报道，一款佐治牛皮革面皮鞋，进货价为400元，在专柜的售价竟达到了2757元。
国际知名品牌产品尚且如此，其他进口产品的质量问题更是可想而知。2006年10月和2007年1月，深圳检验检疫局根据国家质检总局统一部署，先后两次对深圳地区的进口服装(包括男女T恤衫、胸围、内裤、衬衫、睡衣、长裤和婴幼儿服装等)进行质量抽查检验。抽查结果同样令人震惊，进口服装质量问题相当严重，多批进口名牌产品检出甲醛含量和PH值不合格(PH值超标可能会引起穿着者的皮肤过敏，尤其是对婴幼儿危害较大)，而进口服装标签不合格率竟然高达91.4％，更是成为不合格的重点领域。不合格产品涉及22个品牌，14个国家或地区。这些抽检结果具有一定的代表性和普遍性，反映了我国进口产品的真实情况，即由于我国进口技术标准低、检测手段落后、监管制度不完善，致使大量不合格产品进入，严重损害了我国企业和消费者的利益。
(二)我国环境标准低，进口管理相对混乱，致使大量废弃物和国外污染密集型企业进入，严重破坏了我国的生态环境
严禁国外不符合环境标准的产品、废旧物质和危险品流入国内，以及高能耗、高污染产业向我国转移，本是我国政府的重要职责，但由于企业经济利益驱动和道德法制观念缺乏，我国陆续发生进口工业垃圾和有害废弃物的事件，这不仅严重违背了控制危险废弃物的越境转移及其处置的巴塞尔国际公约和我国有关规定，还给我国生态环境带来了严重破坏。近年来，西方国家不断通过出口贸易把环境污染物、危险品、工业和生活垃圾以及在本国已经被淘汰的库存产品直接输往我国，如报废的旧船舶、汽车、电缆、电器、废弃的军工物品、带有病虫害和传染病毒的服装、磁带等。 据统计，1990年我国的废物进口量为99万吨，进口额2.6亿美元，占当年进口总额的0.49％；1993年猛增至828.5万吨、15.75亿美元和1.5％；1997年的废物进口量达1078万吨，进口额29.5亿美元，占全国进口总额的2.07％，其中从美国、日本和香港进口的废物分别占到我国废物进口总量的24.25％、9.88％和5.58％。据媒体公布的统计数字，2003年我国塑料垃圾、废铁、废纸的进口量分别是1990年的125倍、50倍和21倍，由此对我国生态环境和居民健康造成的危害，以及随之流入的病虫害和引发的垃圾走私等问题都越来越严重。
除此以外，一些外商为逃避本国政府严格的污染治理规定和高昂的环保税费，获取高额利润，利用我国环境标准相对宽松和环保意识不强的漏洞，相继在我国投资设立污染防治费用高、处理难度大或在外国禁止生产的污染密集型，如橡胶、塑料、化工、化纤、农药、制革、印染、造纸、电镀等行业。20世纪90年代初，外商在我国沿海地区兴建了75家生产泡沫塑料、灭火剂、制冷剂的企业，这些产品中相当多的化学成分是《保护臭氧层国际公约》所禁止或限制的物质。根据1995年第三次工业普查资料，对全国三资工业企业和生产单位的分析发现，外商投资于污染密集产业的企业有16998家，占三资企业相应指标的30％左右；其中投资于严重污染密集产业的企业有7487家，占三资企业相应指标的13％左右，但其占污染密集产业中相应指标的40％以上。大量污染项目进入我国，在绿色壁垒下对我国的出口又构成了潜在危险。
三、加强我国进口技术性贸易措施体系建设的对策建议 随着全球化，各国在国际贸易领域的竞争日趋激烈，为保障国家经济安全、保护生态环境和本国消费者利益，根据WTO/TBT-SPS协议建立起合理的、针对国外产品的贸易保护体系，是完全必要的，也是世界各国的通行做法。我国应充分利用世贸组织有关规则和条款，建立和完善我国的进口技术性贸易措施体系，并从战略的高度加以重视，以尽快改变目前我国在进口技术性贸易措施领域建设滞后的现状，减少进口不合格产品对我国的损害，保护国家利益、生态环境和人民健康。
(一)树立标准化意识，积极推行技术标准化战略
1、加强对技术标准制定工作的统一协调管理
我国应建立一个权威性的机构统一管理各有关部门、行业和产品的标准化工作，规范技术标准的制定和修订程序，形成完善高效的技术标准决策体系。我国在《加入WTO有关质检工作内容的多边及双边承诺》中申明：“国家质检总局负责中国所有的与合格评定有关的政策和程序，其他政府部门和机构在发布其制定的合格评定政策和程序前须经国家质检总局授权。”因此，建议由国务院授权国家质检总局统一负责技术标准的管理工作，起草制定技术法规与合格评定程序或授权其他部门完成，以法令或条例的形式统一对外发布，并通过商务部及时向WTO成员通报。
2、增加对技术标准研究和制定工作的经费投入
从公共经济学的角度来看，技术标准体系或者说技术性贸易措施，在宏观经济层面可视为一种公共产品，国家理应是其主要生产者或提供者之一。目前我国政府用于技术标准方面的资金相对不足，应加大国家财政对技术标准工作的支持力度，增加资金投入，将技术标准建设纳入到国家经济规划体系中来，把技术标准经费归入公共财政支出范围内予以保障。同时，积极探索如何鼓励和引导企业增加对科技创新与技术标准研发的资金投入，多渠道、多层次地扩充标准化经费来源。例如，可综合运用优惠信贷、税收减免或抵扣等经济政策，以及政府直接资助、与企业合作研究、奖励、补贴等政策激励机制，鼓励企业加大研发投入，参与到标准的制定过程中来。
(二)建立健全我国的技术性贸易措施体系
1、参照国际规范建立和完善我国技术标准法规体系
一方面，及时调整我国现有的技术法规体系。对于符合世贸组织规定和我国国情的技术标准予以保留，对不符合国际贸易发展形势或已经不适用的技术标准进行修订或废除，适当提高现行的某些规定过低的标准，以提升我国标准的整体水平。
另一方面，深入研究国际技术标准，借鉴发达国家标准化战略的经验，寻找差距，加快补充和完善我国尚未确立的标准和法规，健全合格评定程序，加快完善动植物卫生检验检疫标准。根据2002年国家标准化管理委员会制定的《“十五”期间国际标准转化计划》，我国将在5年内使国际标准转化为我国标准的转化率达到70％，部分重要行业的主要工业产品的采标率达到75％--80％。直接采用和转化国际标准的做法实质上是一种廉价的技术引进，能够节省成本、提高效率，符合具有一定技术实力的发展中国家的现实需要。我国可以参照国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)、国际电信联盟(ITU)、食品法典委员会(CAC)等国际权威标准化组织的标准，也可以采用已经在国际上被广泛认可的某些国家的标准；还可充分利用WTO有关条款，将外国企业难以达到而我国企业能够达到的标准制定为国家标准，为保护我国民族工业的发展而设置适当合理的技术壁垒。
2、完善我国产品认证制度，与国外权威认证机构建立互认机制
制定标准与建立认证认可制度是标准化工作的不同阶段，将认证制度作为产品市场准入的手段是国际通行做法，也是我国技术标准化战略的重要组成部分，应予以高度重视，并注意实现其与标准制定工作的紧密结合。一是要积极推行ISO14000和ISO9000系列认证工作，扩大认证产品的覆盖范围，适当加大对部分认证机构的支持力度，提高其规模和实力，力争创建一批世界知名的权威认证机构和标志；二是尽快出台有关认证的法律法规，加强国家认证认可监督管理委员会的监督与协调工作，规范质量管理体系与环境管理体系，保证认证工作能够统一、规范、有效的展开；三是积极开展国际认证工作，加强与国外权威机构的交流与合作，签署产品认证、体系认证、实验室认可的互认协议，建立互认机制，实现相互认证。这样不但可以尽快完善我国认证体系，实现与国际接轨，而且能够节省重复认证的高昂费用，还有利于促进我国企业提高自身技术水平，以质取胜，跨越国外技术性贸易壁垒。
(三)构筑绿色贸易壁垒，防止国外不符合环境标准的产品和产业向我国转移
1、构筑绿色贸易壁垒，严禁不符合环境标准的产品进口到我国
绿色贸易壁垒又称“环境壁垒”，是国际贸易中最重要、最隐蔽的非关税壁垒之一。针对目前外国不合格产品、污染品甚至有毒有害废弃物大量进入我国的严峻现实，我国应尽快提高环保标准，完善环境法律法规，构筑起合理的绿色壁垒体系，禁止这类物品继续向我国转移。具体措施包括：一是提高绿色技术标准，完善环境关税体制和市场准入制度，对不符合我国标准的进口产品征收环境附加税，或禁止进口；二是设立环境标志和绿色包装标志制度，促进对环境影响较小的产品的生产和消费；三是健全绿色卫生检疫制度，对食品的农药残留、放射性残留、重金属含量等的最高限量标准进行严格规定；四是实行绿色生产补贴，将环境和资源费用计入产品成本，对部分企业给予一定的环境补贴。
2、调整外资政策，防止发达国家利用国际投资向我国转移“两高一资”产业
为保持经济的可持续发展，我国应加快将外资政策从“招商引资”调整为“招商选资”，防止发达国家利用新一轮国际产业转移，不断把“两高一资”产业转入我国。一是尽快建立高效的外商投资项目审批制度，重视环保审批程序，提高环保标准，视污染程度控制项目引进。对严重污染环境、治理困难或大量消耗资源能源的投资项目进行严格限制，禁止引进国际上已经淘汰的重污染技术、设备、生产工艺。二是加强对现有外资企业环境生态效益的评估和审查工作，加大执法力度，促进其采取必要措施防止环境污染。例如，对于超过我国污染物排放标准的外资企业，依污染物排放数量和浓度收取不等的排污费；对于不能按期实现治理目标的企业，取消其优惠政策；提高罚款金额，促使企业更新设备、增加对环保治理设施的投入。三是采用优惠政策，鼓励和引导外商对生态、环保产业进行投资，积极引进防治污染、清洁生产、废弃物循环利用的先进技术和设备。
(四)加强交流与合作，积极参与国际标准的制定工作
国际标准已成为国际贸易规则的重要组成部分，也是解决贸易争端、进行国际仲裁的主要依据之一，因此，抢占国际标准的制高点，掌握标准制定的主动权，无疑是一条为本国企业赢得竞争优势的捷径。由于原因，目前通行的国际标准大都由欧美发达国家发起制定，或直接从其国内大型企业的企业标准转化而来，体现了欧美国家的经济利益和技术水平。随着经济全球化，发达国家在争取国际标准领导权中的竞争中更加激烈。为提高我国标准的国际影响力，使我国真正参与到国际标准和有关规则的制定过程中来，可采取以下措施：一是尽量争取到与我国利益相关的国际标准的主持、起草和制定工作，组织我国的标准化专家参与其中，力争将我国具有较强竞争力产品的技术标准和行业标准纳入国际标准；二是积极承担WTO、ISO秘书处的工作，广泛参与各种标准化组织对于其他国家标准的评议工作；三是在国际标准征求意见中做出实质性表决，充分反映我国技术标准和企业的要求，维护我国国家利益；四是为我国具有比较优势的行业申请技术专利，进而将专利转化为标准；五是利用世贸组织平台，与主要国家建立标准化战略联盟，获得战略性伙伴的支持，增强话语权。
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