充分就业：政府优先目标 ——以中国安徽省为例
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：安徽省 充分就业 就业弹性
怎样让大多数人享受到改革的成果，怎样保证中国经济的可持续发展？在经济高速增长的情况下，就业问题越来越困绕着贫富分化日益严重的中国经济。国内生产总值、物价指数、国际收支平衡和失业率是衡量一个国家宏观经济状况的四大指标。因此，充分就业与经济增长、物价稳定、国际收支平衡并列成为各国政府管理经济的四大目标。近年来安徽省就业形势一直比较严峻，劳动力供大于求的矛盾未能得到根本性改变，随着经济结构的加速调整，劳动力整体素质与经济发展及科技进步不相适应的结构性矛盾也进一步显现。安徽省为典型的城乡二元结构省份，全省城乡居民约6300万，城市人口只有1800万，其余皆为人口。二十世纪九十年代以来，由于安徽省经济结构调整、产业升级换代步伐不断加快，加上隐性就业的普遍性、非正规就业不在统计范围等因素影响，在某一时期或时点上，经济增长与就业增长出现较显著的非一致性，即经济增长的快慢与就业规模的扩大并不同步，反映就业弹性的奥肯定律是失效的。例如，1991年，经济下降0.9％，就业却增长2.5％；1994年，经济增长20.7％，但就业却下降1.5％。这同时揭示了一个不容忽视的事实，即九十年代以来，安徽省就业弹性系数呈现不断降低的发展趋势。在人口众多、劳动力供大于求的安徽，失业率这一指标的起伏对保持经济社会协调发展至关重要。安徽省政府要调整发展观念，进一步推进经济体制改革，调整和优化经济结构，在经济保持增长、物价指数平稳的情况下，把促进就业作为衡量经济工作的一个“优先指标”，使经济和社会进入一个更新、更高的发展阶段。
一、二十世纪九十年代以来安徽省就业状况分析
第一、从就业总量看，全社会从业人员总规模持续扩大。二十世纪九十年代以来，安徽省经济快速发展，GDP年均增长11.9％。经济快速发展带来就业岗位的不断增加，全省从业人员规模持续扩大。1990年，全省从业人员为2807.6万人，2001年增加到3463.0万人，净增加655.4万人，年均增长1.9％，高出同期全省总人口增幅0.9个百分点。其中，城镇从业人员净增加120.5万人，乡村从业人员净增加534.8万人。
第二、从产业分布看，第三产业从业人员大幅增加。化的迅速发展带动全省从业人员产业分布结构出现积极变化，第一产从业人员迅速下降，第二产从业人员稳中略升，第三产从业人员大幅增加。1990年，三次产业从业人员比例为69.2：15.7：15.1，1992年第三产业从业人员比重首次超过第二产业，2001年三次产业从业人员比例为57.5：17.3：25.2，第三产业从业人员比重比第二产业高出7.9个百分点，从业人员就业实现了从“一二三”结构向“一三二”结构的转变。
第三、从行业分布看，在就业贡献较大的五大行业中，建筑业、批发零售贸易和餐饮业、运输仓储和邮电通信业就业增长迅速。农林牧渔业、制造业、建筑业、批发零售贸易和餐饮业、交通运输仓储和邮电通信业一直是安徽省就业贡献最大的五大行业。1990年，五大行业吸纳的就业人数在整个行业中的比例高达91.9％；2001年，这一比例仍高达?84.5％。近年来，随着产业结构升级步伐加快，农林牧渔业、制造业吸纳的就业人数在整个行业中的比例逐年降低，分别由1990年的69.2％、11.8％降至2001年的57.5％、9.7％，建筑业、批发零售贸易和餐饮业、交通运输仓储和邮电通信业吸纳的就业人数所占比例迅速上升，分别由1990年的3.9％、4.8％、2.3％提高到2001年的6.4％、7.9％、3.0％。
第四、从城乡所有制看，国有和城镇集体单位及农村乡镇从业人员大幅下降，城镇私营企业和个体从业人员大幅增加。在城镇从业人员中国有和城镇集体单位从业人员一直占绝对多数，1995年，安徽省国有和城镇集体从业人员占城镇从业人员的比重分别为61.8％和20.5％。随着“九五”期间安徽省经济结构战略性调整的展开，抓大放小、兼并破产、下岗分流、减员增效等一系列改革政策纷纷出台，受此影响，安徽省国有和城镇集体单位从业人员锐减。国有单位从业人员已由1995年的380.1万人减至2001年的295.7万人，平均每年净减约14.1万人；城镇集体单位从业人员由1995年的126.3万人减至2001年的81.5万人，平均每年净减约7.5万人。农村乡镇企业受市场由卖方转向买方制约，由快速增长阶段进入调整发展阶段，吸纳的就业人数也急剧减少，由1995年的773.9万人减至2001年的490.1万人，平均每年净减约47.3万人。与此同时，多元经济格局基本形成，城镇私营企业和个体从业人员大幅增加。1995年城镇私营企业和个体从业人员依次为10.1万人和81.9万人，2001年上升到46.5万人和139.6万人，占城镇从业人员的比重上升至7.2％和21.8％，分别比1995年提高5.6和8.5个百分点；两者之和占城镇从业人员的比重已接近30％，比1995年提高近1倍。1995年每10个城镇从业人员中仅有1.5个在私营和个体经济中就业，2001年这一比例已提高了一倍。
第五、从就业弹性看，就业弹性系数明显降低，就业与再就业矛盾日益尖锐，社会保障任务艰巨。九十年代以来，由于安徽省经济结构调整、产业升级换代步伐不断加快，加上隐性就业的普遍性、非正规就业不在统计范围等因素影响，在某一时期或时点上，经济增长与就业增长出现较显著的非一致性，即经济增长的快慢与就业规模的扩大并不同步，反映就业弹性的奥肯定律是失效的。例如，1991年，经济下降0.9％，就业却增长2.5％；1994年，经济增长20.7％，但就业却下降1.5％。但从一个较长时段看，经济增长与就业增长依然显示了与奥肯定律相似的变动趋势。 “八五”、“九五”安徽省经济年均增长分别为14.1％、10.4％，就业弹性分别为0.191、0.144。这同时揭示了一个不容忽视的事实，即九十年代以来，安徽省就业弹性系数呈现不断降低的发展趋势。严峻的就业形势还表现为农村劳动力剩余压力加大。在省内迁移人口中，52%为农村到城市的移民，农村劳动力转移的规模和速度都在加大。
第六、 更让人关注的是，一方面，安徽省失业人数逐年增加；另一方面，再就业难度不断提高，就业与再就业矛盾日益尖锐，社会保障任务艰巨。从城镇登记失业率看，“八五”时期，安徽省城镇登记失业率一直保持在3％以下，到了“九五”则上升到3％以上，2001年城镇登记失业率为3.7％，比2000年提高0.4个百分点，实际失业率已达6％，逼近7％的警戒线。从劳动力供需看，在需求方面，以2001年安徽省从业人员为基数，未来三年经济增长速度按8.5％、就业弹性按1997-2001年的平均值0.13测算，则“十五”后4年，全省城乡就业岗位可增加155万人，年均增加约39万人；在供给方面，（1）目前待出中心的下岗工人10.62万人；（2）“十五”城镇化率预期每年提高1个百分点，农村人口就要转移60万人，其中劳动年龄人口36万人，共144万人左右；（3）1999年高校扩招，在校生规模从1998年的10.49万人增加到25.2万人，今后三年需就业岗位约15万。这样，“十五”后4年全省常住人口中城镇从业人员供给增加约170万人，4年约有15万人不能就业（不含新增失业人员和再就业后又失业人员）。加上2001年以前历年累积的城镇富余劳动力尚有70万人（主要是城镇登记失业人员以及企业冗员）左右，共计约有85万人的就业压力。从再就业情况看，尽管2002年起开始实施国企下岗人员不再进入再就业服务中心而是直接纳入社会保障制度，但庞大的劳动力供给与有限的就业岗位需求加剧了再就业的困难。1998-2001年全省国有企业下岗职工进入再就业服务中心共计78.87万人，累计出中心人数为62.46万人，其中39.9万人实现再就业，2001年末仍留在中心人数为16.45万人。2002年1-9月，出中心人数为5.82万人，9月末在中心人数仍有10.62万人。从社会保障情况看，截至2002年9月末，全省养老保险参保职工人数为323.7万人，预计全年支付养老保险金64.8亿元，但全年预计可筹集养老保险金62.46亿元，缺口2.34亿元左右。由于多数国有、集体企业效益不佳，参加失业保险人数呈下降之势，9月末全省参加失业保险的人数360.9万人，比去年末减少12.9万人。全省失业保险基金已出现收不抵支状况，2002年以来当期收不抵支情况进一步扩大。全省除蚌埠、马鞍山、黄山、阜阳、亳州等5市外，其余12个市基金当期收不抵支。随着转轨并线步伐的加快，失业保险基金面临的压力将进一步加剧。截至2002年6月，全省享受城市最低生活保障待遇人数为92.68万人，8月份已保人数已达94.35万人，比上年9月份扩面前净增79.5万人，保障覆盖面达7.5％。2001投入低保资金2.14亿元，2002年1-8月份，投入低保资金3.16亿元，确保了“应保尽保”目标的完成。但安徽省经济基础薄弱且发展极不平衡，低保资金尤其是县级配套资金难以保证，尽管2002年安徽省低保资金从中央到地方都在上年基础上翻番，但在低保人数较去年增加8倍多的情况下，全省低保资金仍1.2亿元的缺口。 二、充分就业才能可持续
就业是民生之本，是改善民众生活、扩大消费的基本前提和基本途径。鉴于上面的分析，安徽省应该改变过去主要以GDP的增长来衡量发展的思路，代之以"就业优先"的战略，以新创就业数量当作衡量地方官员政绩最重要的指标之一。因为，在未来5年到10年，如果我们还按现在"增长优先"的模式，一方面社会在发展，产生了一批富有人群，另一方面不断增加的巨大失业人口包括剩余劳动力处于社会贫困地位，收入差距急剧拉大，可能对经济和社会造成巨大压力和挑战。从层面上看, 失业的大量增加会使社会不稳定，导致社会风险的产生。从经济层面上看,收入两极分化以及大规模贫困人口的存在使社会购买力处于很低的水平,内需长期低迷。所以, 高增长低就业的发展模式是不可持续的。
1、经济增长并不自动导致最大化就业。国际经验表明，经济高增长、资本高投入并不一定必然带来较高的就业增长，也不会自动地转化为就业机会的扩大。国际经验同时也表明，国家在战略目标上的选择不同，在宏观调控的手段和力度上的差异是巨大的，其结果也是截然不同的。面对巨大的就业压力，鉴于人多、劳动力资源丰富和资本短缺的基本国情，决定了未来中国应该选择就业增长优先的经济增长模式。各级政府应当把创造更多的就业机会和增加就业人口规模作为首要的发展目标。就业政策应该成为中国优先的经济政策和社会政策，成为宏观政策的根本取向。国际经验显示，实行不同的经济发展战略，形成不同的经济增长模式，通常带来不同的就业结果，从而导致相异的社会经济后果。国际上一般把亚洲四小龙作为实行符合比较优势发展战略的典型，而把一些中南美洲国家作为推行违背比较优势发展战略的代表。从长期来看，不仅前者经济发展绩效优于后者，而且失业率低，收入分配比较公平。例如，把巴西、阿根廷、智利和哥伦比亚四个国家，与韩国、新加坡、中国香港特别行政区和省四个国家和地区相比，到20世纪90年代后期，不仅前者的经济发展水平大大低于后者，其平均失业率水平也比后者高2倍，巴西的基尼系数比韩国高92%。
在中国，过去人们习惯于认为，只要保证一定的经济增长速度，就业的增长也就而然得到保障。经济增长固然是就业增长的前提和必要条件，但却不是充分条件。实际上，一定的经济增长速度常常并不导致相同的就业增长。我们可以用就业弹性来衡量经济增长对就业的拉动效果。所谓就业弹性，就是GDP增长一个百分点，带动就业增长的百分点。安徽省1994年，经济增长20.7％，但就业却下降1.5％。 “八五”、“九五”安徽省经济年均增长分别为14.1％、10.4％，就业弹性分别为0.191、0.144。说明九十年代以来，安徽省就业弹性系数呈现不断降低的发展趋势。中国目前的总体就业弹性为0.1，也就是说，GDP增长一个百分点，只能带动0.1个百分点的就业增长，大约是80万人。而发展中国家的平均就业弹性大约是0.3-0.4。自90年代以来，安徽经济增长对就业的拉动作用逐步减小，意味着农业已经不再具有吸纳就业的潜力。
2、就业问题是一个世界性的难题。经历了20世纪30年代初严重经济危机后的发达市场经济国家，逐渐认识到政府在解决就业问题中的作用是不应该忽视的，并逐渐把高度就业作为政府施政的纲领，并形成积极的政府就业促进政策。1944年贝弗里奇《自由社会中的充分就业》出版，奠定了政府干预就业的理论基础。1944年英国政府《就业政策白皮书》公开表明维持"较高的稳定的就业水平"的决心。1946年美国《就业法案》规定联邦政府必须争取"最大的就业、产出和购买力水平"。随后，承诺将充分就业作为优先目标的国家如澳大利亚、比利时、加拿大、法国、荷兰、新西兰和挪威等。在发达的市场经济国家和许多发展中国家，政府普遍把就业置于优先的地位。在二元经济转换和经济体制改革过程中，特别是20世纪90年代后期以来，中国出现了严峻的就业困难。亚洲开发银行驻华首席经济学家汤敏博士认为,未来中国最大的风险在于失业率高增产生的社会贫困人口，而这种贫困主要应通过充分就业来解决。一个人一旦有了工作，有稳定的收入来源，就不会太贫困。安徽是欠发达地区，而且省内城乡、地区间的贫富差距也在拉大。这也是两个制约安徽经济和社会持续发展的重要因素。充分就业可以解决地区差距和城乡差距。而安徽丢失了几次大发展的机会，庞大的农业人口，乡村和农副产品加工业又非常单薄，农村不能提供农民致富的条件，要大规模提高农民的生活水平只有靠城市化，而城市化的一个前提，就是城市能不能创造出足够的就业机会，否则城市化就只是一句空话。收入差距的越来越大，实际上并不是富人更富，而是穷人更穷。而危险的是，穷人更穷则可能造成社会不稳定。从宏观上讲，穷人更穷则会生产长期过剩,内需总是疲软。 只有增加贫困人口的就业机会,才能从根本上解决他们的问题。而民众的“仇富心理”，或政府的"杀富"式的使富人不富的政策措施，是不能根本解决问题的。
扩大就业和治理失业，应成为政府各项社会经济政策的优先目标。相应地，对各级政府业绩的考核和政策效果的评价，都应该把就业问题的解决放在优先位置。就业和再就业的重要性已经得到中央政府的高度重视。这一政策优先序原则已经体现在政府当前工作的议事日程中。新一届中央政府把新增就业800万人和经济增长率7%，同时作为2003年宏观经济调控目标，标志着政府政策给予了就业问题更高的优先地位。
3、充分就业是经济社会稳定的基础
就业关系国计民生，涉及千家万户。中国正在经历前所未有的计划经济向市场经济的转轨，以及二元经济向一元经济的转换。在这个转变过程中，体制变化和产业结构变化都异常迅速，劳动者的流动性增强。在大幅度提高人民生活水平的同时，也给每一个人带来以前从未遇到过的冲击，部分劳动者在调整中会有所损失。但是，如果能够最大限度地维持就业的增长，把失业率压到尽可能低的水平，老百姓的收入就能持续增长，就能化解改革和调整中的冲击，保持社会稳定。
人均收入的提高可以有两种途径，一是就业人口的工资水平不断提高，但另一部分人口没有就业或就业不充分，收入没有什么提高。另一种途径是依靠更加广泛人口的就业，平均工资可能增长不快，但总体人均收入水平仍然可以快速提高，而且收入分配比较均等。在劳动力资源丰富的国情下，人民生活水平的提高和收入差距的缩小，主要依靠后一种途径来实现。特别是，由于同时处在二元经济转换和体制转轨过程中，目前的就业问题面临着双重挑战。
首先是要面对农村劳动力转移的压力。安徽是农业大省，农村人口基数庞大。而根据调查安徽第一产业的平均就业弹性为0.04，意味着安徽农业吸纳就业的潜力已经很低，这也是符合经济发展的根据专家的研究结论，人均GDP达到1000美元左右时，是劳动力结构变化加快的转折点。安徽目前正处在这一发展阶段。因此，加快农业劳动力的转移已经成为下一步经济发展和结构调整的当务之急。大量的农村劳力如果转移不出去，则处于严重的就业不足状态。因此，消化农村剩余劳动力的存量和增量，任务十分艰巨。
其次是要解决体制转轨和产业结构调整中出现的国有职工下岗问题从1998年开始出现国有企业职工下岗，到2001年正是大批下岗职工协议期满出中心的高峰期。这将会加剧劳动力市场上的压力。政府只有高度重视就业问题，才能制定正确的并且力度充足的应对政策及其实施手段。把就业作为宏观经济调控的独立而优先目标，就可以使得这一目标的保障是充分、全面的，不仅依靠经济总量的增长，同时通过产业结构的调整，以及适宜的技术选择战略得以实现。 三、实现充分就业的途径分析
1、提高增长的就业弹性
就业增长取决于经济增长和就业弹性。因此在保持经济适度增长的同时，要努力提高经济增长的就业弹性。二十世纪九十年代以来，安徽省经济迅速，GDP年均增长11.9％。经济快速发展带来就业岗位的不断增加，全省从业人员规模持续扩大。1990年，全省从业人员为2807.6万人，2001年增加到3463.0万人，净增加655.4万人，年均增长1.9％，高出同期全省总人口增幅0.9个百分点。其中，城镇从业人员净增加120.5万人，乡村从业人员净增加534.8万人。“八五”、“九五”安徽省经济年均增长分别为14.1％、10.4％，就业弹性分别为0.191、0.144。就业弹性系数呈现不断降低的发展趋势。经济学家阿瑟·奥肯曾于１９６２年提出“奥肯法则”，即失业率与实际国民生产总值增长率之间反向变动。失业率与实际国民生产总值缺口之间的比率是１：２．５，即失业率每增加１％，则实际国民生产总值会减少２．５％左右。反过来说，如果要使失业率降低１％，则国民生产总值就必须增长约２．５％。 那么，为什么安徽的经济高增长没有带来就业的相应增长呢？首先，由计划经济 转轨为市场经济使大量隐性失业转为显性失业。计划经济时代的劳动力就业是一种政府行为，新增劳动力并不是因为生产的需要，而是由政府分配的。尽管这种分配制度造成了充分就业的表象，但它却加重了企业的负担，经济效益明显降低。以提高经济效益为目标的企业体制改革，使这部分隐性就业显现出来。第二，经济增长的过程是从劳动密集转向资本密集的过程，资本替代了劳动力的增长，经济增长的就业弹性不大。第三，人口增长的高峰期已经来临，未来新增及剩余劳动力的大量涌入将使得近期内城市仍将存在相当大的就业压力。即使经济仍然保持着一个较高增长率，高失业的势头恐怕会有增无减。既然就业不能完全依赖于经济增长，就必须提高经济增长的就业弹性。研究发现，就业弹性较高的产业产生了大量的工作岗位。第三产业中的服务行业是就业弹性最高的行业。服务行业在ＧＤＰ总量中所占比重虽然不大，但均属于劳动密集型产业就业比重较大。从劳动力需求的实际情况看，近五年新增就业的７０％左右是通过第三产业吸纳的，特别是批发和零售贸易、餐饮业和社会服务业已经成为失业职工 、农民工和“隐性就业”的主渠道。
近年来，国际劳工组织（ILO）在促进全球就业活动中提出了就业密集工作计划的设想，这是一项重大的、长期的、促进就业技术的合作计划，旨在充分利用富余劳动力，建设生产性设施的方法，创造更多的就业。
所谓就业密集工作或劳动密集工作计划是指在任何情况下尽可能考虑用人力代替机器，其含义为人力与机器的适当结合，以适应当地投资与就业实际情况。许多国际合作项目的成本效益分析表明，与以机器为主的方法相比，人力为主的方法创造了3-5倍的就业机会，并减少60%的外汇收入。以人力为基础的促进就业战略在那些失业率高、就业不充分现象严重、非技术劳动力成本低的国家具有显著性的效果。例如，国际劳工组织所援助的五亿美元投资项目，创造了数以百万计的工作机会，主要是投资于那些最急需的、成本收益比较高的、技术相对成熟的、能够主要吸纳劳动力的基础设施建设，这可以同时达到多种目标：创造了就业机会，提高了收入水平，减轻了贫困现象；同样的投资可以产生更大的收益，充分利用当地的人力资源和资源；有效地促进农村与城市基础设施建设，普遍改善人们的生活环境和工作环境。
2、加强就业培训和开展再就业援助行动
近年来安徽省不断落实和完善再就业扶持政策，加快劳动力市场建设步伐，加强再就业培训，积极开展再就业援助行动。这些举措在一定程度上拓展了劳动力就业空间，有效缓解了社会就业压力。目前，全省各地初步建成了具有一定规模的劳动力市场，各级各类职业介绍机构达1760个，累计培训下岗失业人员92.7万人次，劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的机制正在形成。1998年至去年10月，安徽省国有企业下岗职工累计出中心68.8万人，其中有40.4万人实现再就业，占出中心下岗职工的58.6%。
3、扩大劳务输出
劳务输出是有效解决就业的途径之一，到2002年上半年，全省常年外出务工的农村劳动力达590多万人，其中跨省输出的463万人，主要集中在长江、珠江三角洲和京津地区。我省已经先后加入华南、华北、华东和西部劳务协作区，开展省际交流。
4、促进积极的劳动力市场和就业服务
积极的劳动力就业市场政策目标主要是提高劳动者的就业竞争能力和各类经济实体扩大就业机会的能力。这包括创造良好的劳动力市场环境，消除就业歧视，促进劳动力自由流动，鼓励城乡劳动力平等竞争；加强对企业富余人员、下岗职工和失业者再就业培训，提供转岗、求职信息服务；推动创造就业工作岗位计划，鼓励自我就业，自营就业，并进行地方性、社区性就业培训；建立NGO式的就业服务中介组织；发展中小企业，创造就业机会；积极促进妇女就业多样化，包括正规就业和非正规就业，必要时应对妇女就业实行紧急就业援助计划；加强就业与失业信息统计与监测，建立劳动力市场关键指标（国际劳工组织从1999年开始实行劳动力市场关键指数计划）包括十八项：劳动力参与率，就业与人口比例，就业状况，按部门的就业人数，非全日制工人人数，工作小时数，城市非正规部门就业，失业率，青年失业率，长期失业人数，程度文盲人数，制造业实际工资指数，小时补偿费用，劳动生产力成本与单位劳动成本，贫困与收入分配等。
5、加快调整正规就业结构，积极促进非正规就业发展
非正规部门主要由三个组成部分构成：1）小型、微型企业，在主要是指私营企业；2）家庭型企业；3）独立个体从业者。“九五”期间，城镇正规就业与非正规就业的特点是：
正规就业比例大幅度下降，但仍处于较高水平。 正规部门就业中，传统正规就业部门（指国有和城镇集体单位）大幅度下降。新兴正规部门（指三资企业、股份合作制企业等）就业比重不断上升。正规部门就业比重将进一步下降。在正规部门就业中，新兴正规部门就业比重将不断上升；非正规就业部门（指私营企业、个体从业人员）有较大幅度增长。
城镇正规部门就业比重大大高于发展中国家的水平，但是国城镇非正规就业比重又大大低于发展中国家水平（50%到60%，国际劳工组织，《世界就业报告1999》）。也低于大多数发达国家非正规就业比重（据世界劳动组织1996年�1997年报告，大多数发达国家非正规就业比重在30%以上，有的国家如西班牙、荷兰、丹麦、日本、英国等都超过了40%）。 同时也表明，城镇非正规就业发展潜力很大。今后城镇非正规就业将成为新增就业岗位的主要渠道之一。
实施促进非正规就业工程，其目的是适应经济结构调整，开发和创造更多的非正规的灵活的就业岗。首先，随着高新技术，特别是信息技术的发展和新兴职业（如律师、师、工艺设计师、建筑设计师等）的兴起，积极鼓励高技能劳动力（主要为大专及大专以上学历者）自主就业，利用其个人专业特长、结合市场需求，个人创造就业机会（例如北京中关村目前从事网络开发的个体自由职业者超过万人），形成一个新的高技能、高学历、高收入人群。政府应为这些自谋职业者提供必要的资金支持、场地条件等。帮助传统产业或企业转型，创造非正规就业岗位。委托劳动部门的就业服务机构和劳动服务公司接收或招募原国有企业下岗职工，对他们进行职业技能培训、劳务派遣，帮助他们重新就业或临时就业。政府应予以必要的经济转型经费补贴，或将用于下岗职工基本生活费的部分资金作为转型经费补贴。特别是那些转型经济集中、国有大中型企业集中的地方，试办这类非正规就业工程，使下岗职工与原有单位完全脱离关系。
积极创办社区非正规就业岗位，促进社区服务中心的建立，增强其劳动服务和劳务中介功能，发展社区清洁、保卫、养老院、家庭服务等社区经济，吸纳下岗工人。促进小企业发展，简化小企业审批登记手续，减免企业收入所得税，提供一揽子服务，包括资金扶持、信贷服务、信息技术服务、管理咨询等。政府设立小企业培训专项基金，小企业可以向基金申请经费用于员工培训。
为非正规就业创造良好的环境。强化对非正规就业人员的针对性就业培训，政府通过合约形式将就业培训委托给公共机构和NGO机构，鼓励他们之间进行竞争；把就业培训同资金扶持、拓展服务（如信息支持、管理培训等）相结合，采取综合策略提高非正规从业人员的劳动技能。
加快调整正规就业结构，提高新兴部门就业比例，扩大非正规就业机会。提高正规部门合同工比例，由就业单位终身制变为基于“双向选择”的合同制；国有单位应限期将所属后勤机构剥离，其事务社会化，不再向职工提供福利性分房等；进一步提高正规部门非正规就业比例，如临时工比例，1995年建筑行业临时工比重为从业人员总数的22%，而其他行业都太低；鼓励国有单位等，特别是政府部门通过分包或承包方式创造非正规就业，例如打印、文秘、会议组织等大量非公务性、非政务性服务活动，委托给非正规部门完成，并将国家机关、政府和公共机构分流人员转入非正规就业。削减正规部门从业人员实际劳动时间（如放长假、年假等），鼓励在这些部门创造非正规就业，进而扩大就业总量（实际工作时间总量，并非扩大正规就业人数）。创造良好的投资环境，开放各类服务业市场，积极吸引国内外投资，加速发展新兴正规部门。允许外资企业直接通过劳动力市场和媒介招收各类人才和职工，取消对这些企业招聘人员的限制及其乱收费现象。
资料
1、谢伏瞻 ：《当前的就业压力与增加就业的途径》，《管理世界》，2003年第5期。
2、黄学华 ：《多管齐下 努力拓展就业空间》，http://www.in.ah.cn/analyses/zw2003/zw0317.htm
3、亚洲开发银行驻华首席学家汤敏博士访谈 ，《21世纪世界经济报道》， 2003年3月14日
4、蔡昉：为什么要讲就业优先的原则？ 50人·北京，2003年4月18日
5、胡鞍钢： 实施就业优先战略，为人民提供更多的工作岗位 50人论坛·北京，2003年4月18日
