中部城市公用事业运营模式改革的路径选择研究
一、引言
城市公用事业一般是对城市生产、流通和居民生活事业的总称，它包括城市供水、供电、供热、供气、公共、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容卫生、垃圾处理和城市绿化等方面。它们大多数是与城市居民休戚相关的城市基础设施。城市公用事业是城市社会的载体，直接关系到社会的公共利益和可持续发展大局。
近年来，随着中部经济的快速发展，中部的城市公用事业也取得了很大的发展。但是，就全国横向比较来看，中部城市公用事业还比较落后，发展的速度较东部水平而言还显得相对缓慢。本文选择了中部三省河南、湖北、江西作为分析样本，同时选用城市供水和公共交通两个行业作为城市公用事业的代表，深入研究中部城市公用事业发展的原因和改革的路径选择问题。
二、中部城市公用事业发展现状的实证分析
1.中部城市公用事业供给现状的总量分析
为了便于分析和比较，选取了中部三省的供水和公共交通两个方面2001年～2006年间的数据来说明中部城市公用事业的供给现状。具体指标为：全年日供水能力，全年公共交通运营数量。
在城市供水行业，中部三省的供水能力近年来取得了很大的提高。其中河南和湖北的发展速度较快（见表1）。根据表1平均数据的情况，三省平均的日供水能力由2001年～2006年增长了56万吨。而全国平均的日供水能力由2001年～2006年增长了65.9万吨。中部三省的增长速度低于全国平均的增长速度。以上分析说明，中部的城市供水能力相对全国来说，还比较薄弱，进一步增长的空间还很大。
在城市公共交通业方面，中部三省的发展情况比较好，三省平均的发展速度近于全国平均水平的发展速度。从2001年到2006年，三省平均公共交通运营数量的增长了51％，而同期，全国的平均水平仅增长了57%，具体数据见表2。
数据来源：2001年～2006年《统计年鉴》，《中国城市统计年鉴》
通过以上对中部三省的供水和公共交通两个方面的供给状况进行总量分析，可以初步得出以下结论:(1)中部城市公用事业的供给状况取得了很大的发展，但发展的规模还偏小，发展的速度慢于全国的平均水平。(2)中部城市公用事业的发展具体到中部各省份，发展的速度还很不平衡。
2.中部城市公用事业需求现状的总量分析
在对中部城市公用事业需求现状进行考察时，选取全年用水人口和全年公共交通客运总量两个指标来测定和衡量。通过观察中部三省的这两个指标的数据情况（见表3），可以看出，供给的增长速度远远低于需求的增长速度。
数据来源：2001年～2005年《中国统计年鉴》，《中国城市统计年鉴》
以上情况深刻表明，中部城市公用事业的发展已经滞后于由城镇化所带来的城市人口对公用事业需求的增加。由于城市公用事业经营属性方面内在的矛盾性, 中部城市公用事业的发展依然受制于体制方面的桎梏, 尚未取得根本性的突破。随着城市化进程的加快和城市人口的快速增长，中部城市公用事业的改革和发展必须提到重要的议事日程。
三、中部城市公用事业改革的路径选择分析
中部各省市在近几年也相继推行了一系列的措施来改革城市公用事业。但是，目前的改革在总体上如何推进？具体的改革路径如何选择？本节我们通过比较东部发达地区的改革路径所依存的基础与中部地区实际情况的差异，拟就这些问题做深入具体的讨论。
1.东部城市公用事业改革的路径选择
在比较和东部地区大量改革先例的基础上，来分析东部地区城市公用事业的具体改革发展路径。从东部经济发达地区的经验来看，城市公用事业的改革一般由放松管制开始，先行引进大量的民间资本和外资。民营和外资在公用事业领域大发展势必会对公用事业的市场化和民营化改革形成进一步的倒逼机制，从根本上促进了对公用事业垄断性进行市场结构重组。最后，政府主管部门在对垄断的公用事业部门进行市场化重组的基础上，对竞争化的市场进行有步骤的分类管制与协调。具体路径见图1。
应该看到，上述改革路径是与东部经济发达地区的市场体制、民营经济、外资经济等发展状况相适应的。首先，本地区民营经济和外资经济的快速发展为公用事业放松进入管制、进行市场化融资提供了大量的资金来源。其次，本地区高度市场化的经济环境为公用事业打破垄断结构，进行市场化重组改革提供了有利的平台。最后，当地公用事业主管部门务实、开放的思想观念为改革的深入开展提供了政策层面的大力支持。
中部地区的状况和人文环境显然与东部经济发达地区有着很大的差别。从民营经济的发达程度到外资经济的发展情况，再到市场经济体制的孕育水平，中部地区都与东部地区存在着巨大的差距。这就决定了上述东部经济发达地区的改革路径并不完全适合中部的城市公用事业改革。事实上，中部各个省份也根据这个改革路径，在城市公用事业的局部行业进行了放松市场管制和吸引外资的改革。但是，实际引进资本的情况却不是很理想。我们用中部三省2002年～2006年电力、燃气及水的生产和供应业新增固定资产投资额数据来说明这个问题。（见表4）
数据来源：2002年～2005年《统计年鉴》，《中国城市统计年鉴》
2003年,在全国进行公用事业改革的大背景下,中部的改革也随之展开。但是由以上数据可以看出，中部各省的公用事业投融资额并未出现大幅上升。从三省的电力、燃气及水的生产和供应业新增固定资产投资额增长比例可见中部地区在对城市公用事业放松进入管制的基础上，并未出现大量的民营资本和外资大举进入的情况，这给中部地区进一步对公用事业进行市场化结构重组并未造成事实上的倒逼。这一切都充分说明东部地区的改革路径不适合中部照搬。
通过上面的分析，作者在借鉴东部地区改革路径的前提下，并结合中部地区公用事业改革所面临的难点与问题及中部经济情况的特点，提出以下改革路径,具体见图2。
下面我们着重分析中部城市公用事业改革为什么第一步要对城市公用事业的垄断结构进行市场化重组。从根本上说，这是由中部的实际情况决定的。由于中部地区城市公用事业这个垄断性产业由一家垂直一体化的垄断主导的情况下，新企业很难进入和中部地区缺乏大量的外部闲置资金来助推公用事业改革。因此，如果不首先对公用事业的体制进行市场化改革，而直接去放松进入管制，引入外部资金，那么这种改革的直接后果就是使公用事业改革陷入“启而不动”、“推而不行”的状态，并最终导致中部城市公用事业发展脚步的缓慢。
3.中部城市公用事业垄断结构的市场化重组的具体步骤
为提高所讨论问题的集中性，我们以城市供水和供气两个产业为例来分析如何对中部城市公用事业进行市场化重组。城市供水和供气都由水和气的生产、管道的基础设施的建设和运营、水和气的销售等三大部分组成。因此，在进行市场化重组之前，必须对它们的各个环节的业务性质进行考察，以期针对不同的产业性质，采取不同的重组政策。它们各个环节的市场结构性质见表5。
重组公用事业这种垂直一体化的市场结构，就是将这些不同的环节分离，由不同的企业来承担。自来水和燃气设备的生产和管网基础设施的建设是竞争性业务，中部各省完全可以根据设备的技术标准和当地的质量标准，在全国范围内进行招投标。从而来选择高质量、高效率的建设企业。
自来水和燃气的生产和自来水和燃气的销售业务分别处在管网的两端，而且都属于潜在竞争性的市场结构。对于这两个环节可以实行横向分割，由多家企业竞争性生产，实行“竞价上网”。这样，自来水和燃气网络输送企业就可以不但在需求环节上选择采购成本价格较低生产企业，而且在供给环节上选择服务质量较好、收费较低的销售供应企业。
中部的城市公用事业不但落后于东部经济发达地区的快速发展的步伐，而且落后于本地城市化进程的要求。总体而言，中部的城市公用事业改革还处在改革的初期。在目前的情况下，中部各省应该根据当地经济发展的实际情况，选择正确可行的改革路径。当务之急，最重要的是下大力气推进公用事业垄断市场结构的重组，彻底打破陈旧落后的经营管理体制。惟有这样，才能迎来中部城市公用事业大发展的春天。
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