PPP项目中再谈判关键影响因素的研究

内容提要
　　再谈判是PPP项目实施过程中的一个重要问题，再谈判的发生会导致资源的浪费，降低管理效率。本文从PPP实践国际经验出发，结合我国实际，运用项目生命周期理论和关键成功因素分析法，分析找出了PPP项目再谈判的关键影响因素，为我国采取积极应对措施提供了理论依据。关键词
　　PPP　再谈判　关键成功因素　项目周期理论
　
　　随着的快速，各国政府都十分重视公共基础设施建设，但政府的财政投资已很难满足日益增长的社会需求。近年来出现了一种新的融资模式——PPP(Public-Private-Partnership)模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作目的。与BOT模式相比，PPP模式更强调政府在项目中的参与，政府跟的长期合作并发挥各自的优势，共享收益，共担风险。应用PPP模式，可以将相应的融资、设计及运营等方面的风险合理地转移给私营部门，充分发挥私营部门在项目风险控制中的优势(孙慧，2009)，从而解决了BOT模式中私人投资承担风险过大和政府缺乏控制权的弊端。
　　虽然PPP模式相较其他融资模式而言有很多优点，但也同样存在一些问题。由于PPP项目的经营期限较长，双方签订的合同很难解决项目建设与运营期的所有问题，因此项目参与双方的再谈判就显得尤为重要。再谈判的发生，不仅影响PPP项目的进度和管理效率，还会造成高额的费用。基于此，本文从欧洲地区、拉丁美洲和加勒比海地区PPP项目的应用情况人手，分析找出影响PPP项目再谈判的关键因素，从而为我国PPP项目的顺利开展提供借鉴。
　　
　　
　　一、PPP项目再谈判的结果分析
　　
　　PPP模式中的再谈判主要是指在PPP特许权授予后，由于原合同的设计漏洞或者突发事件的影响，公共部门与民营部门在利益分配或者投资比重上产生分歧，从而进行重新谈判。再谈判问题之所以越来越引起人们的注意，主要基于如下原因。
　　
　　(一)项目建设期延长
　　为了处理再谈判问题，政府和企业双方需要对问题进行调查、协商，这会浪费一定的时间。由于企业一方相对于政府处于弱势地位，如果再谈判提出的问题比较严重，他们常常会在再谈判期间停工，以此来获取再谈判的胜利。因此，再谈判的发生会导致项目工期的延长。
　　
　　(二)特许期的延长
　　再谈判很大比例是由企业提出的(见表1)。企业提出再谈判无非是为了使自己利益遭受的损害最小。在外部环境发生不利变化时，如原材料的价格上涨，为了收回投资，企业通常会要求延长特许期。
　　从上表看出，再谈判主要分为两种：政府发起的再谈判和运营商发起的再谈判。大部分的再谈判是由运营商发起的，政府发起再谈判的比重次之。
　　
　　(三)项目运营期收费增加
　　如果政府采用最低回报率的激励机制，当建设成本上升时，企业常常会增加项目运营期的收费，从而在特许期内保证最低投资回报率，进而导致用户情况恶化，用户的负担增加。 　　(四)政府投资责任加重
　　当发生不利于的因素时，企业可以通过再谈判来要求政府增加投资，也就是通常所说的“敲竹杠”行为。政府大多会同意企业的要求，使得财政支出增加。再谈判会造成管理费用等的增加，而这部分费用通常也是由政府来买单的，对企业的影响很小。
　　
　　二、从国际经验看PPP项目中的再谈判问题
　　
　　PPP模式在全球得到了广泛的应用。OECD(合作与组织)成员国的大部分基础设施项目采用PPP模式，如设施，机场，铁路，公路，桥梁和隧道等。1985～2004年，全球的PPP项目有2096个，总投资接近8870亿美元(AECOM，2005)。
　　20世纪90年代，为了使基础设施建设适应经济发展水平，很多中欧和东欧(CEE)的国家开始采用PPP的融资方式。他们主观认为，采用这种融资模式政府可以不用出资，并可引进国际先进管理经验，加之国际上有很多的成功经验，使得这种融资模式获得了极大的推广。然而回顾过去的二十年，可以发现PPP在基础设施中的应用并不是非常成功。例如在水务部门，很多项目被取消或者没有取到预期的效果。EBRD(2004)和Guasch(2004)对PPP融资方式在不同国家的不同部门进行了深入调查。他们认为PPP在CEE国家的应用其实远远不如拉丁美洲和加勒比海地区广泛。Estache和Serebrisky(2004)对CEE国家PPP的应用情况进行了比较分析，认为PPP的融资方式只在一个有限的时间段内起作用，但是常常在后来的某个时刻由于宏观环境的变动或者某个计划出现问题而导致复杂的再谈判的发生。
　　Guasch(2008)特别研究了20世纪90年代拉丁美洲和加勒比海地区几个主要国家(智利、阿根廷、巴西、哥伦比亚和墨西哥)PPP项目的数量和再谈判的数量。在90年代，这五个主要国家特许权的数目为297，其中出现再谈判的特许权项目数量为162，比重为54.5％。其中，大量的再谈判集中在阿根廷、巴西、哥伦比亚和墨西哥四个国家；且这些发生再谈判的PPP项目中，企业发起的再谈判占绝大多数，仅有少部分是由政府发起的。公私双方发起再谈判无非是为了使自己的损失最小或增加自己的收益。但是再谈判的高发会造成一系列的不利影响，如增加成本费用，降低管理效率等，影响面很广。下面运用项目生命周期理论和关键成功因素法(KSF)来分析PPP项目中再谈判的关键决定因素。
　　
　　三、PPP项目再谈判的关键决定因素
　　
　　关键成功因素(key successfactors，KSF)是指那些必须在组织管理中给予特殊和持续关注的少数几个最具影响力的因素(吕萍，2007)。关键成功因素最早由麻省理工学院的John F，Rockart于1979年在信息系统研究领域引入。后来，国内外很多学者将关键成功因素分析法应用到项目管理领域。
　　PPP项目存在再谈判会导致费用增加，绩效不高，即再谈判的发生是PPP项目效率低下的一种表现。因此PPP项目的关键成功因素决定了项目的成功与否，必然包含着再谈判的关键影响因素。所以从PPP项目关键成功因素中分析找到再谈判的关键影响因素，能够很好地发现问题，从而有效解决。
　　一般的工程项目生命周期可以分为项目概念形成及可行性研究、项目评估及决策、项目计划与设计、项目采购、项目施工、试生产及竣工验收六个阶段(PM—BOK)。而对于PPP项目，由于是一种特殊的公私合营项目，根据PPP项目自身的特性，其项目的生命周期可划分为：项目选择与评估阶段、招投标阶段、特许权授予阶段、建造阶段、竣工运营阶段和移交阶段六个阶段(王守清，2008)。
　　通过对相关学者的研究进行借鉴，结合项目生命周期理论和关键成功因素分析法，下面分别探讨PPP项目各个阶段的关键成功因素。
　　从表2可以看出，宏观、经济、环境，完善的特许权合同，合理的政府监管机制，激励机制影响项目生命周期的多个阶段，有些则只影响其中某个阶段。通过上述对PPP的国际应用情况和关键成功因素的分析，可以发现PPP项目再谈判的关键影响因素主要有以下几个方面：
　　
　　(一)国家宏观政治、经济、法律环境
　　宏观的政治、经济环境是导致再谈判发生的最主要原因，因为这种宏观环境的变化会使得企业没有安全感。在PPP项目中，企业相对于政府处于弱势地位，所以为了降低自己的风险，企业一定会提出再谈判，上述拉丁美洲和加勒比海地区的案例也说明了这点。所以，当宏观政治、经济环境发生变化时，政府一定要采取积极的措施来安抚企业。清晰、完整和一致性的政策法规也是PPP模式有效运作并充分发挥其优势的必要保证。目前，世界上PPP立法较完善的国家既有英国、法国、美国等发达国家，也有巴西、阿根廷等发展家，然而目前我国目前PPP的法律环境仍然不够完善。
　　
　　(二)特许权合同是否完善
　　特许权合同的设计要避免含糊不清，减少因为合同设计问题发生再谈判的可能。同时要在合同中规范再谈判的程序，即使发生再谈判，也有规定的程序，避免了秩序的混乱，提高再谈判效率，减少了损失。很多时候，政府在PPP合同中往往过于看重企业的投资需求，而忽视了各项性能指标。其实，在签订特许权合同时，更应该看重性能指标，只有各项性能指标都符合公众安全、环境保护等方面的要求，最后才能运行实施。关注性能指标，并且在特许权合同中予以明确，也能大大降低再谈判的发生。
　　
　　(三)监管机制是否合理
　　广泛应用各种监管工具，加强国家有关部门的监督管理和监管准则。充分发挥司法、工商管理等部门的监管作用，严查政府部门的腐败行为。
　　
　　(四)激励机制
　　根据北京市发改委赴英考察的《PPP模式发祥地考察报告》，英国采用传统模式进行的公共项目建设中，只有30％的项目按期完工，也只有27％的项目没有超过预算。其中一个很主要的原因是缺乏足够的激励机制。政府应该明确奖惩机制，确保产品或服务符合公共部门的标准。在PPP模式下，如果私人部门提供的服务不能达到最初合同规定的标准，政府应该对其进行惩罚，削减支付额，甚至终止合同。另外还可以提高关税，因为公私合营项目很多原材料都需要进口来完成，如果政府对其征收高关税，会使得成本费用增加，私营部门必须保证足够的质量才能减少原材料的浪费。一旦质量不合格，就必须重新进口原材料，私营投资方利润也会降低。Guasch(2004)通过调查发现，较低关税的情况下再谈判的发生率为60％，高税率下为11％。所以，采取较高的关税可以有效的降低再谈判的发生。
　　
　　(五)合作伙伴之间的关系
　　PPP项目各投资方之间要保持紧密的合作关系，具有良好的信息沟通。在项目执行过程中良好的沟通极其重要，它是保持项目顺利实施的润滑剂。首先，通过良好的沟通可以使项目成员对项目目标、计划和工作任务达成一致认识；其次，良好的沟通能够促进更广泛、更多的信息交流，能够保证项目利益相关者及时准确地得到有用的信息，从而促进项目任务的顺利实施，减少再谈判的发生。
　　
　　(六)合理的风险分担机制
　　PPP模式下，政府要对公共产品和服务的提供承担责任，强调“共赢”，实行合理的风险分担。确立合理的风险分担机制，能够使私人部门尽量采用高效生产手段和自身高效经营来降低风险，而不是靠向政府转移风险或者进行再谈判，从而保证项目的顺利实施。而政府承担一定的风险，不仅可以使私人部门的赢利有一定程度的保障，也提高了私人部门参与基础设施建设的积极性。
　　
　　四、国际经验对我国的启示
　　
　　虽然我国目前PPP项目的再谈判问题还不是很明显，但是要借鉴其他国家的经验教训，未雨绸缪。通过上述分析，根据PPP再谈判的关键影响因素，在实际中应该有针对性地采取措施以减少再谈判的发生。在项目的可行性研究阶段，要进行的论证，充分考虑政府的执行能力和项目对于公众安全、环境等的影响，杜绝不合理的项目。在项目招投标阶段，要保证招标的公开公正，保证所有有资格的企业都能投标。同时要对投标企业的投标说明书进行科学分析，尤其要关注低价竞标的企业，减少特许权授予后的“敲竹杠”情况的发生。在整个PPP项目运作过程中，要实时监控，并且建立合理的风险分担机制，达到“共赢”。我国目前的PPP立法工作仍然不够完善，建立良好的法律环境对于减少再谈判的发生也是必要而又迫切的。