电力企业内部控制研究

【摘要】强化的内部控制已经成为公司治理的重要手段。本文从内部控制的概念入手,对内部控制作了多层面的分解,并结合实例指出我国电力企业加强内部控制的必要性和重点,详细分析了企业在内部控制方面存在的主要问题,以期抛砖引玉。

近年来,电力企业陆续披露出不少上违法违纪的问题,给企业的经济和声誉都带来了一定的负面影响。虽然这些违法犯罪活动原因是多方面的,但其中重要的原因就是企业的内控制度不完整,管理失控。为建立和完善企业制度,提高企业的效益和效率,建设一批具有一流经济实力、一流管理水平和一流竞争能力的电力企业,国家电力公司自1999年以来,先后颁发了《一流电力公司考核标准(试行)》(国电发[1999]305号)、《创建国际一流电力公司考核标准(试行)》(国电发[2001]189号)、《关于新形势下建设一流企业的原则意见》(国电发[2001]691号)、和《关于建设国际一流电力公司审计的指导意见》(国电审[2002]568号)等一系列文件。但笔者认为,单纯依靠这些制度进行考核,往往是只能治标而不能治本,要做到标本兼治,必须在防范上下功夫,尤其要加强企业内部控制建设。只有这样,才能从根本上提高企业竞争力。

一、企业内部控制的内涵

(一)内部控制的概念
内部控制一词,最早出现在1936年美国师协会发布的《注册会计师对财务报表的审查》文告中,定义为保护现金和其它资产,检查簿记事务的准确性而在公司内部实施的手段和方法。内部控制作为一门新兴学科,目前尚无统一的定义,比较典型的主要有:
1.内部控制由组织体制的设计和企业管理人员制定的所有协调制度组成,就其实用方面而论,是为取得确定的管理目标,促进企业的业务有秩序和有效率地进行,保证资产的安全、会计记录的可靠和及时地提供准确的财务资料。(1976年,加拿大特许会计师协会《审计推荐草案》)
2.内部控制作为完整的财务和其它控制体系,包括组织结构、方法程序和效果性,保证管理决策的贯彻,维护资产和资源的安全,保证会计记录的准确和完整,并提供及时的、可靠的财务和管理信息。(1986年,最高审计机关国际组织在第十二届国际审计会议上发表的《总声明》)
3.企业内部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各种政策和程序(1988年,美国注册会计师协会发布的《审计准则文告第55号》)
从以上的定义可以看出,尽管各个国家和组织对内部控制的定义侧重点有所不同,但均包括两个基本方面:保证会计信息准确可靠、资产安全完整和促进企业经营管理。我国权威部门目前也没有对内部控制的统一概念。一般认为,内部控制是在内部牵制的基础上,由企业管理人员在经营管理实践中创造,并由审计人员理论而逐步完善的自我监督和自行调整体系。

(二)企业内部控制内涵的分析
内部控制在不同的经济体制下有不同的内涵。以电力企业为例,在计划经济体制下,电力企业的控制模式为实现国家计划服务。由于国家计划规避了大部分市场风险,电力企业的控制方式具有浓厚的行政管理色彩。在新的形势下,谈到企业内部控制,有两种倾向值得注意:一是一部分人习惯于甚至满足于传统的经营管理方式,认为只要能够规范化操作就行了,不必考虑是否先进。这就混淆了不同经济性质的企业在服务对象和控制方式上的不同。二是虽然大家意识到改革的必要性,但是容易片面强调改革组织结构的重要性,忽视了控制方式的跟进和强化。这就使公司的改革同微观治理机制相脱离。不论是维持传统的经营管理方式,还是片面地以改革取代控制的观念,都是不可取的。
为了深入把握内控的实质内涵,加强内控工作,需要首先明确内控与管理的关系。笔者多年从事电力企业内审工作,在检查监督的过程中,时常发现被查单位的管理层对内控认识比较肤浅,也不甚了解内控与管理是什么关系。有人认为管理就是内控,抓了管理,内控就到位了,因而也没有必要特别强调内控。因此,很有必要搞清内控与管理的关系。
从广义上讲,管理是管理者确立目标和战略,并通过一定的组织形式、规章制度和操作方法去实现目标的全过程。广义上的管理涵盖比内控更为广泛的内容,并不是所有的管理活动都是内控活动,也并不是说非内控性的管理活动就都不重要了。比如,设定目标的决策就是一种很重要的管理责任,为内控提供了前提条件。然而,问题的关键在于,内控是管理中至关重要的部分。管理的学问就在于抓住管理活动中的那些对实现目标至关重要的部分,也就是上所说的抓主要矛盾。

二、电力加强内部控制的必要性和重点

(一)加强内部控制的必要性
电力企业是国家的基础产业,在国民中发挥着极其重要的作用,具有投资大、设施分散、资金密集的特点。国家每年投入大量资金进行电力设施建设,如果企业管理松弛,内部控制差,则不仅浪费资金,达不到投资效果,也极易滋生违法犯罪现象。因此,电力企业安全、生产、经营和后勤等环节都急需加快内控制度的建设。以华能集团为例,该集团是国有企业100强之一,由其核心企业(中国华能集团公司)、9家成员公司、400家子公司构成,同时还直接控股30家海外分支机构和海外公司。如何对子公司实行有效控制,华能集团成立伊始就在不断地进行探索。以前,华能集团对子公司只考核“两张财务报表”(资产负债表和利润表)和“一个人”(总经理),对子公司监管不严。这种模式无法控制子公司决策错误及其由此产生的巨大损失。目前,中国华能集团对其子公司既给予一定的灵活性,又实行必要的监控。母公司对子公司的控制主要体现在人事控制,投资控制,财务业绩控制三个领域。从结果看,所有的子公司都达到了他们的目标。由此,电力企业加强内部控制的必要性主要表现在以下方面:
1.国有资产管理的必然要求
目前电力企业资产主要是国家投资形成的。作为股东,国家必然要求资产投运后能不断保值和增值,并采取措施防范国有资产被侵蚀。因此,国家以电力企业安全文明达标、创一流企业及厂(局)长经营目标等都规定有资产考核的内容,而这一要求与企业是否建立有效的内控制度密切相关。
2.企业制度的重要内容
建立现代企业制度是党和国家对电力企业的要求,是社会主义市场经济体制的基础,也是电力企业改革的方向。现代企业制度的重要内容是要求企业形成激励和约束相结合的经营体制,而企业内控制度则是企业自我约束必不可少的重要内容。
3.企业经营管理的迫切需要
在社会主义市场经济体制下,企业在生产出市场需要新产品的同时,投入理应获得必要的回报,为社会创造价值,也为企业积累资金。为此,企业在经营管理中必须加强内部控制,避免浪费和损失,努力增收节支,降低单位产成品成本,才能取得较好的经济效益,达到经营管理的目的。
4.防止经济犯罪的有力措施
大量事实说明,权利未受到制约,内控制度缺乏或形同虚设,财务管理混乱等是违法犯罪能够得逞的根本原因,由此也说明了企业内控制度建设的必要性。

(二)企业内部控制的重点
1.人员素质控制
人是企业生产经营的主要因素,企业应依据各岗位性质和要求,选择不同的人到适合的岗位工作。一些专业性强的岗位,还必须考虑经过专业培训合格的人员。对领导岗位人选,则应全面审查,慎重考虑,避免因用人失误给企业造成经济损失。
2.职责权限控制
企业从领导到一般工作人员,从职能部门到车间、班组,都应当有自己的职责范围,也享有相应的工作权限。这些职责、权限必须在制度上明确规定,使每个职工都熟悉和明确,对超越权限的经济业务其他人员和部门有权拒绝办理。