制度是如何封闭的？——以国有企业下岗职工社会保障制度的实际运行为例

       在这里，一个非常有意义的话题是，那些下岗和失业职工，在其失去工作之初时的体验和经历究竟是什么样的，这一“失业之初体验”又是如何限制了他从事下一步的行动的? 而其背后的社会机制又是什么呢? 本文限于篇幅，已不能详细地展开这一问题。但一个显而易见的事实是，那些一开始就没有实现“制度参与”的人，也就从此被甩出了“制度参与的良性轨道”而进入了“被抛”的状态;而即使某个下岗职工在他刚刚下岗时就能够很好地做到“制度参与”，也并不意味着他从此进入了“制度参与的良性轨道”而不会被重新封锁在制度参与之外;换句话说，一方面，我们的制度缺少一个这样的“召回”的机制，把那些由于时间差而被抛出社会保障循环圈子的人重新纳入进来，另一方面，我们的制度也缺少一个“沟通”或“桥连”的机制，使得通往“制度参与的良性轨道”的道路畅通无阻。

在此基础上，必须指出的是，上述的分析乃是为了展示制度的封闭逻辑而在静态的意义上所做的描述和说明。在制度的实践运作中，制度的封闭过程，乃是在一种动态中达致的：正是诸如“放长假”、“内退”这样的变通措施，使得职工在获得一定时期的过渡期之后，与制度的距离也愈行愈远并无法再重新步入这一制度的运行轨道之中。（注13）这一情况可以通过下面的一个个案得以展示：

“97 年厂子效益开始不好，厂子就开始动员我们下岗，我们不干。后来厂里说订个合同，每月给开支75 %(合同的落款是长春市M厂生产科办公室，当年该厂职工原平均收入约800 元/ 月——作者按) ，一直开到退休，我们后来一合计反正离退休也就不到5 年了，也就签了。结果呢，75 %只开支了1 个月，就变成了开45 % ，到99 年底的时候就没钱开了，一人给了一吨面(该厂是一家国有面粉——作者按) ， 说是值1800 ，也就卖了1650。到现在一分钱都不开支了。”

需要指出的是，这个企业之所以给“内退”职工的物质补助逐渐减少，确实有企业效益逐年下降的实际原因，但对于那些已经“内退”的职工来说，他们的处境却非常尴尬和微妙。一方面，他们不能参与到国家指定的下岗职工社会保障的体系之内，因为按照国家制度的定义，他们根本就没有“下岗”，另一方面，如果他们要争取自身的权利和福利，可供选择的方案要么是和企业管理者继续对话或抗争，要么是将权利的诉求投向其他社会机构，前者往往因为企业内部组织结构和沟通渠道的封锁以及职工的弱势地位而收效甚微，后者则因为更为广泛意义上的社会的封闭而投诉无门：

“我们当然找厂子理论啦，厂里先说这合同是自己订的，厂内行为，厂里说有效就有效，说没效就没效，现在只能按照最低生活费开。我们当然不平衡，我们退养的毕竟是在职职工，怎么能一个月只拿169 ? 后来，厂长就不见我们，还养了狼狗，谁去找他就放狗咬，给他的保镖打。所以，这事到现在就僵着，厂里一分钱都不开支。”

“那有没有找过别的部门?”

“找谁有用啊? 都没有! 该去的地方都去了!去年(市) 劳动仲裁委倒是介绍了个律师事务所，可人家说什么让我们别花这冤枉钱，说打官司也打不赢，没有人愿意给我们代理，不如我们自己撤诉。选举? 选举更没用，这选票我们是肯定没填过，但厂长自己倒成了人大代表!”

正是通过这个事件，我们在得以发现“制度的封闭”过程是逐步形成的之外，更启示我们注意到， “制度的封闭”本身乃是更为广泛意义上的“封闭的社会”（注14）密切联系在一起的，前者乃是后者在机制上的具体而微和逻辑上的必然衍生。所以在文章的结尾，我们将把视线投向今日我们所生活于其中的这个社会。

制度的封闭与建设开放社会

在展开讨论之前，首先必须承认的是，当我们再回头来看本文中所描绘的1998 年所设计的制度，它早已是一个“的存在”。这一方面是因为，国家对国有企业下岗职工社会保障的思路已发生转变， “到2000 年最后一批下岗，由社会机构负责，从而消灭下岗，转向失业”的政策出台，不仅表明本文中所讨论的那个由制度所认证的“下岗”及“下岗职工”等名词将永远消失，而且表明本文所讨论的这个制度及依附于其上的制度的执行路径也将随之作废;另一方面，则是因为对于失业群体的社会保障，国家相继出台了一系列新举措，从而在某些方面解决了本文所揭示的问题，并在一定程度上缓解了社会保障制度的文本规定与实际运行之间的张力。

那么，在本文中我们拿一个过渡性质的、行将作废的制度来讨论还有什么意义呢? 笔者认为，将这个制度设计从众多针对失业职工的社会保障制度中“挑出来”的意义，一方面在于这一制度在足够长时间内的实际运行恰恰再也清楚不过地展示出一个制度是如何封闭的过程、机制和逻辑，从而为我们今后将要设计或操作的制度提供一个警示的范本;另一方面在不同的企业中，制度封闭的原因和情境可能是偶发的，但是，通过这些偶发的“事件”，我们得以更清晰地认识到，制度的封闭乃是和更为广泛的我们这个社会的封闭密切相连的，而这恰恰是我们众多的制度(包括本文中所讨论的制度) 在实际运作中一错再错、反复失灵的根本原因。

法国学者克罗齐埃曾经用“被封锁的社会”(LA SOCIéLéBLOQéE) 来形容法国社会的官僚体制，这一体制的特点一方面在于高度集中，即权力绝对集中在高层，而决策者与执行者之间存在着不可逾越的鸿沟，另一方面在于等级森严、分工过细，各层次之间互不通气，下属总是对上级封锁消息（注15） 。虽然克罗齐埃的这一洞见乃是建立在组织社会学的分析之上，但它对我们认识和把握今日的社会结构无疑具有很大的启发，因为我们所生活于其中的社会诸多特征，也清楚地表明了，我们同样生活在一个“被封锁的社会”之中。但是中国社会的封锁或封闭，却并非上述两个特点那样简单。

我们通过对国有企业下岗职工社会保障制度的实际运行状态的讨论，已展示了中国“封闭社会”的部分特征，其中沟通的封锁和身份的壁垒在这一制度中显得尤为突出。在此我愿意不厌其烦地再举一个例子，目的是通过对这个故事的描述，来说明沟通的封锁本身只是一种形式，如果我们绕到其背后，就会发现更为隐秘的“权力关系”在那里发挥着更为重要的作用。而身份的认证亦是如此。

在上文所说的M厂做调查的时候，该厂一位30 来岁的男性职工却向我们描述了一幅近乎“完美”地、与别的职工所描述的截然不同的执行各项社会保障政策的图景：

“我是2000 年6 月1 日下岗的，一下岗厂子里就给办了下岗证，也建立了再就业服务中心，我在里面待了三年，每个月可以领到170 元的下岗补助。我2003 年5 月31 日出中心，单位在5 月15 日还办了失业优惠证(只有失业证，没有失业优惠证一说，失业优惠证其实是再就业优惠证的误称——作者按) 。”

说这幅图景很“完美”，理由有三：一是从时间节奏上来说，这个工厂所做的每一步都和国家政策规定的“节奏”相吻合：职工一下岗就进再就业服务中心，3 年后出中心，精确得甚至一天不差;二是工厂给下岗职工“按时足额”发放下岗补助;然而，最震惊的问题却在于，这个职工向我们描述的图景与别人所述说的截然不同! 我们到底该相信谁?!

接下来的调查使我们发现，他们谁都没有撒谎。“退养职工”与单位签订内部协议是事实，有人能够享受制度规定的权益也是事实，问题在于这一切都只不过是这个企业所玩的欺上瞒下的把戏而已：

“为什么单位要给我办下岗证? 因为它可以从中捞取好处啊! 我们名义上下岗失业了，可单位还是让我们去干活，一天给8 块钱。而且单位还规定，不办下岗证不能上班，办了才能上班。照我们的理解，厂子这么做就是为了套国家的钱。你看，我们下岗了，单位就不用给我们交每月188块钱的养老保险，以前这是每月都要扣的，然后现在呢，失业优惠证也必须办，不办就不让上班。到了后期个人懒得办的，干脆是企业替他办。我们办了优惠证，它(指单位) 再把我们招回来，它就可以享受免税。单位没有办下岗证和优惠证的(职工) 真的就没给再安排工作。他们有的买断了，有的就长期放假，但都没活做。”

于是，我们就看到了一幅令人震惊的图景：这个企业一方面把“老弱病残”都打发回家，另一方面却“安排”年轻力壮的下岗，再把他们以失业人员的名义聘回企业。这样，企业获得的好处是，它不仅在形式上符合了诸如免税这样的优惠条件并保证了企业的生产（注16） ，而且克扣下了职工的下岗基本生活费中由政府和社会保险机构支付的2/ 3的部分并中饱私囊! 在这位职工家，我们就看到了2000 年6 月1 日签字的《基本生活保障和再就业协议》以及2003 年5 月15 日签字的《下岗失业人员从事个体经营审核表》(凭借后者才能办理再就业优惠证) ，也就是说，该户访谈对象在形式要件上已经确确实实是一个下岗后再就业的职工了，可事实上在此之前和之后他一直都在原单位工作，但为了填写该表，在“再就业单位”一栏中他“虚拟”了一个“粮食加工经营店”，而事实上这个“粮食加工经营店”从来就没有存在过。对此，户主虽心知肚明却也只能表示无奈，因为“能吃饭是最重要的啊。”

然而，还有这个职工不知道的事情。“被下岗”的，不仅仅是那些还在上班的人。一位已经“退养”在家的老职工告诉了我们他自己的发现：

“去年，我自己找到劳动局劳力处反映(单位不履行内部合同的) 情况，无意中发现自己怎么在下岗的名单上! ? 搞到后来才搞明白， 厂里从1997 年开始一直上报下岗名单，但下岗证呢，从来不发给职工，每月170 块钱(应该指的是按照‘三三制’规定的2/ 3 财政拨款——作者按) 也都给厂子自己拿走了! 后来我去厂里劳资科要钱，科长说：‘来了就给，不来就别吱声!’，想把我嘴堵上。我们当然不会被他堵上，我们也反映情况，找过市政府，省政府，都没用。找到《工人日报》，他们也说这事情不归他们管! 这等于什么呢，等于把眼睛蒙上了，这不是游戏嘛，等于什么都看不到。厂子就来回绕圈子，等把工人都绕糊涂了，它愿意咋地就咋地!”

这位老工人以蒙着眼睛做“游戏”比喻他们自身的处境，甚是形象。为什么企业领导能够一手遮天、欺上瞒下，不仅把职工封闭在社会保障的制度之外，而且大肆侵吞和转移国有资产以中饱私囊? 这乃是因为在这场游戏中，职工不仅处于严重的信息不对称地位，而且在权力关系中绝对处于弱势和被支配的地位，加之在这个具体的事件中，无论是律师、政府还是媒体，都是消极的不作为，这只能进一步加剧沟通的封锁。

再把目光投向身份的认证，情况又是何等的相似。同样是城市失业或无业人员，他们的身份却是截然不同的，依附于身份之上的权利亦是不同：在实际工作中，他们被分为“下岗职工、失业职工、失业人员、长期放假和流动人员”五大类别，每一类别的身份认证依据的是不同的证件和表格。笔者不否认区分这些不同的身份自有其和现实的合理性，也不否认对不同情况的群体应该实行差别对待。但问题是，一旦身份本身非但没有成为有效管理的利器(这恰恰是身份区分得以存在的最重要的合理化原因) ，反而成为阻碍人们享受本应属于他们的权利的壁垒时，身份认证本身存在的形式必须被加以反思。我们在前一部分已揭示了这些身份的认证是如何将人们排斥在他们本应享受的制度化权益之外的，而之所以有的人能获得身份认证，有的人却失去身份，又何尝不是和我们这个社会中的权力结构密切相连的呢?（注17）

正如社会保障制度在实际运行中的失灵从来不仅仅是社会保障制度本身的原因而总是与诸如贪污腐败、以权谋私这样的失范现象纠葛在一起那样，要想真正让社会保障制度的“文本规定”与“实际运行状态”保持尽可能的一致，就必须跳出“制度的封闭”这一个圈子，去投身到更为广泛意义上的“建构开放社会”的活动中去;然而，我们今日所面对的这个社会的封闭性，并非仅仅局限于沟通的封锁和身份的壁垒，而打破封闭的社会，建构一个开放的社会，也并不是仅仅扩大民主、建立法定的参与管理形式那样简单(尽管这些都是十分重要和必要的) ，真正的革新只能通过整个社会内部权力活动的深刻变化才能够实现（注18）。

限于篇幅，笔者在此无法就这个问题进行展开。但对于“制度的封闭”这一现象，笔者的基本立场业已十分明确，我们要创造的，乃是一个开放的制度和开放的社会——但重要的不是这个制度和社会被冠以什么样的名称，而是当我们及我们的后代在这个社会中生活的时候不再被蒙着眼睛、不再因身份而受到歧视、不再被抛出社会主流、不再“上天无门，下地无路”。可能现实会给我们实现这一理想带来沉重的反证，不过，如果我们把国有企业下岗职工社会保障制度看作一个过程，一个由原先的“应急”之策、“配套”之举转向基本社会政策的过程，一个从“逻辑”到“逻辑”，最终开始转向“社会逻辑”过程的话，那么，由此推衍开去，这个理想的实现似乎也不是完全不可能的事了。

注释：

注1：对社会保障制度的理解不同，对于社会保障制度实行效果的评估也会出现差异。本文无意否认社会保障制度在实际中取得的突出成绩和近些年的进步，而只是更多的从这一制度的目标群体自身的感受来进行评价而已。

注2：制度参与指的是制度的目标群体参与到制度本身的运作过程中的一种状态，它关心的是参与这些制度的能力、过程和方式。具体而言，诸种政策与规定如何由下岗工人获知，其知情的来源和渠道是什么，形成了怎样的认知，又是如何回应和进行利用的，对制度在现实中的运作是如何把握的。探讨下岗失业人群获得了何种程度的信息，形成了怎样的认知，又是如何参与和利用制度，如何选取生存策略的。

注3：王汉生、刘世定、孙立平：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，载《社会季刊》1997 年冬季卷。

注4：另一种很有影响力的主张是，“制度”应该包括正式制度和非正式制度(诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘宁英译，上海三联书店1994 年版，第3～5 页) 。但笔者认为，具体到我们所研究的下岗职工社会保障这一“情境”，我们在日常会话中所指的“制度”主要还是“正式制度”这一层面，而且在本文中，笔者会不加区分的使用制度和政策这两个概念，以符合日常的语言习惯。当然，本文的思路对分析正式制度和非正式制度都是开放的：我们在本文中着重分析这样“正式制度”的文本与其在实际运行之间的封闭，也可以用同样的进路去思考是什么因素导致惯例、习俗这样的“非正式制度”在“制度化”为法律、法规的道路上遇到了阻碍，从而形成另一种封闭的。

注5：景天魁：《基础整合的社会保障体系》，华夏出版社2001 年版。

注6：这些技术考虑主要包括：一是社会保障制度纷繁复杂，不同“性质”的企业和群体，国家制定的政策不同，甚至有很大差异，在本文这么短的篇幅内很难归纳出一个清晰的逻辑进行集中处理;二是国有企业下岗职工的社会保障政策是所有社会保障中最“特殊”的部分，不仅有着特殊的逻辑和机制，而且制度的执行路径展现得最为完整。

注7：以上政策见劳动和社会保障部编：《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业会议文件汇编》，中国劳动出版社1998 年版，以及吉林省劳动和社会保障厅编：《再就业政策文件汇编》、《全国街镇乡社区劳动社会保障业务指南》(内务文件) 。

注8：所谓下岗与失业最根本的不同是，前者虽然失去了工作，但仍保留着与原企业的劳动关系，并由企业、财政和社会承担缴纳社会保险费。在我们的实际调查中，有很多人根本不知道两者之间的区别，也不能明确地认定自己属于下岗还是失业，我们也正是根据他本人的自述经历和各种证件的完备与否来进行判断的。

注9：简单的说，变通往往是从制度的再解释或细化开始的，对于本文讨论的制度来说，它“走出了制度实际运行的第一步”，也是关键的一步，说它是第一步，因为它还停留在代理人的层面上，并未与制度的目标群体(下岗职工) 发生直接的互动;说它是关键的一步，是因为细化和变通对下岗职工进行了重新的归类、对制度的执行限制了许多前提性的条件。另外，在具体的一个情境中(比如一个车间) ，到底谁会下岗又是和人际关系和权力结构密切相连的(李铒金，2003) 。

注10：必须指出的是，很多企业是没有再就业服务中心的，即使名义上建立了再就业服务中心的企业，其内在的实质性内容也各自不同：绝大多数的情况是再就业服务中心根本就是形同虚设，企业无法承担提供支付基本生活费义务，且由于企业没有“首先出钱“，又造成政府不履行义务，于是职工要么下岗但什么补助也不享受，要么被变通为长期放假而因没有下岗无法进入下一个流程(失业) ———总之，他们都被封闭在制度之外。

注11：必须承认的是，企业C 乃是一个极为特殊的例子，且这个例子中反映出的主要问题业已超出本文所讨论的范畴。但这个例子中带有普遍性的一个现象是，在“典型单位制社区”中，职工的生老病死乃是历史性地依附于单位的，而“单位”也是一个比“社区”更为强大的主体(即“强单位弱政府”) ，所以无论是出于惯习还是现实，出中心的下岗职工及“买断”职工都不可能与原单位彻底脱离关系，他们之间的博弈也是我们观察和理解这类单位或社区中常常出现的大规模冲突的一个切口。关于“典型单位制社区”的论述，请参见田毅鹏等《单位社会的终结——老东北基地“典型单位制”背景下的社区建设》，社会科学出版社2005 年版。笔者认为，其中最敏锐的洞见，正是在对“强单位弱政府”的论述上。

注12：之所以会出理人的缺席，乃是因为国有企业下岗职工社会保障制度的执行是在“去单位化”的背景下进行的，国家的困境在于，一方面单位作为执行社会保障制度的“代理人”已经困难重重，另一方面社区及其他民间组织去充当这个角色又先天不足、后天失调。

注13：绝大多数的职工不仅对社会保障的政策及自己的权利浑然不知，而且在他们看来，企业的效益出现大幅滑坡仿佛是一夜之间的剧变，我们在访谈中就有很多职工表示，企业是“突然不开支了”、“不知道咋地就黄了”。这一现象从一个侧面证明了职工在失业前对企业事务的参与程度是很低的，他们往往成为最后一批“被告之者”，而这又会造成职工在下岗或失业时再次处于信息和权力的弱势地位，并导致在现实生活中绝大部分的失业者无论在“知”还是“行”都尚处于茫然状态。当然，另一方面，职工反抗的激烈程度也正是与反差的剧烈程度成正相关的，关于反抗，笔者将在后面提及。

注14：尽管“封闭的社会”和“开放的社会”这两个术语被很多的论者在不同的意义上使用着，但在当代最有影响力的界定却是由波普尔在其伟大著作《开放社会及其敌人》中做出的(波普尔：《开放社会及其敌人》(第一卷) ，陆衡等译，中国社会科学出版社2000 年版，第324 —363 页) 。然而，关于这两个词的使用，笔者与波普尔之间存在着极大的差异，但笔者认为这并不影响我在自己的意义上使用“封闭的社会”和“开放的社会”这两个术语(这正如波普尔知道其与伯格森在这两个术语上的分歧却仍然使用它们一样) 作为一种操作性的概念来描述中国的社会结构。当然，我必须承认，笔者对这两个术语的使用受到了波普尔的重要启发，且这二者之间仍有一定的相似，例如从封闭社会到开放社会的过渡，必然是一个集权体制逐渐瓦解的过程，且自由和民主也定会是开放社会的基本价值。对此问题我将另文展开论述。

注15：克罗齐埃：《被封锁的社会》，狄玉明、刘培龙译，商务印书馆1989 年版，第76～79 页。

注16：然而，按照其他职工的说法，这个还在运转的企业早已姓“私”而不姓“国”，这个企业不仅是“穷庙富方丈”，而且这个富方丈还在穷庙之外开设了自己的新殿堂。厂内的设备和职工都被转移到了另一个省份。

注17：从某种意义上说，社会保障制度最大的封闭，就在于它一开始就排斥了非国有企业下岗职工的权益。在我们这个社会中，身份的壁垒造成社会封闭的机制显得尤其突出，而这在“二元结构”支配下的城乡关系中的表现更是早以遭受到学界的强烈批判。可是，这一壁垒的打破仍然进展得十分缓慢。

注18：孙立平：《断裂：20 世纪90 年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003 年版，第59～60 页。