中小企业政策支持体系完善研究
摘要：中小型在我国国民中发挥着越来越重要的作用，但其本质的特征决定了它具有弱质性和不稳定性，在激烈的竞争中无法与大企业集团进行抗衡，因而需要政府的政策扶持。我国政府对中小企业给予了越来越多的关注和支持，取得了突出的成绩，但与发达国家的支持政策相比，还存在一系列突出的问题，需要从全政策支持体系所包含的内容出发，采取积极有效的措施加以扶持。
关键词：中小企业；政策支持；支持；创新
对中小企业的研究始于1931年罗宾逊所著《竞争产业结构》关于中小企业的界定，至今仍为各国所重点关注。其中基于市场失灵的政府支持中小企业发展的探索始于20世纪40年代~20世纪50年代，早期的政府行为首要目标是支持中小企业创业；到20世纪70年代~20世纪80年代，主要通过实施科技计划带动中小企业创新发展；20世纪80年代后，政府对中小企业创新支持进入了体系化建设时期，不仅强调单一政策的目标效果，更注重从社会发展需求出发，集成协同，强调政策间的衔接和配套，以追求政策体系的整体效果。至今，发达国家政府促进中小企业发展政策支持体系形成了以美、日、欧为代表的间接、直接和介于两者间的引导型等三种支持体系模式。在我国，这方面的研究始于20世纪90年代初，虽有高质量的研究成果，但也存在着明显缺陷，主要是未能给出中小企业在国家创新体系中的定位，没有找到科技与经济结合的政策基点；对如何建设“支持体系”的研究缺乏全面性；相互配套的、系统衔接的投资、金融、财税与支持体系尚未形成。
一、 对中小企业政策支持的必要性分析
中小企业政策支持体系是指政府为了促进中小企业发展而制定的系统配套的公共政策和管理体制。从我国的实际情况来看，我国约66%的发明专利、74%以上的技术创新、82%以上的新产品开发是由小企业完成的（李士萍，2006）。中小企业已成为我国创新体系中最活跃、最具效率的部分，是推动当代产业技术进步的主要力量。但与大企业相比，中小企业仍存在“机会不均等”现象、资金短缺等问题，因而需要政府给予特别的政策支持。然而，在对中小企业政策支持的认识上，几乎所有国家（其中尤以美国和英国最为突出）都经历了一个共同的发展过程，即最开始受大公司优越论的影响，出现了垄断及经济危机，受此影响政府给予了中小企业更多的支持，经济得以恢复和稳定。
有学者认为市场经济遵循自由竞争，对中小企业的政策倾斜违背了客观，因而持反对态度，但主流的观点认为国家的宏观调控是经济有序运行的重要保障，认为中小企业具有先天的不足，无法公平地参与市场竞争（田园，2006）；中小企业本质上是不规模企业，规模经济无法实现（崔宇明、张高旗，2000）；中小企业的存在本身是大企业健康运转的重要保障和必要补充，因此，对中小企业的政策扶持是维持经济机器正常运行的基本保障。
二、 我国中小企业政策支持变化历程
我国对中小企业的政策支持经历了一个由模糊到清晰、由不到比较科学的过程。政策支持体系也逐渐得以完善。
1． 改革前政府对中小企业的政策支持。早在建国之初，为促进中小企业的发展，政府采取了包括加大政府采购、收缩国营商业企业、适当减轻税收和放宽私营企业经营范围的限制等一系列政策措施；1956年社会改造之后，受“左”倾思想和“大跃进”的影响，全民大办企业导致中小企业过度膨胀，为摆脱困境，中央政府提出了“关、停、并、转”的全面收缩政策，中小企业数量有所减少，质量有所提高；受“文化大革命”的影响，全国在中型企业基本上处于半停产状态，商品供给严重不足，失业严重，这为中小企业的发展提高了良好的机遇，加上国家安排专项基金扶持县地两级地方创办中小型企业，中小企业数量迅速增加。
2． 改革后政府对中小企业的政策支持。改革开放初期，受国家鼓励发展多种经济形式的政策影响，个体企业、乡镇企业数量锐增，从党的十二届三中全会（1984）到“十四大”（1992）的召开，政府推进中小企业发展的力度逐步加大，鼓励搞活中小企业的政策日益明朗，多种所有制形式和多种经营方式的中小企业得以在我国蓬勃发展起来。党的“十五大”（1997）和“九届人大”（1998）提出继续“抓大放小”以后，国家成立了专门指导中小企业改革和发展的中小企业司，中央银行也要求各专业银行及其分支机构设立中小企业信贷部，中小企业地位得到进一步的重视，中小企业也取得了长足的发展。
近年来，为了促进企业（尤其是中小企业）的发展，我国政府制定和实施了许多优惠政策和措施，在很大程度上促进了中小企业的进一步快速发展。这些政策主要有：一是乡镇企业的所得税可按应缴税款减征10%；二是规定新办的城镇劳动就业服务企业，当年安置待业人员超过企业从业人员总数60%的，经主管税务机关审批，可免征三年的所得税，期满后，当年新安置的待人员占企业原从业人员总数30%以上的，经主管税务机关审批后，还可减半征收所得税两年；三是为支持高技术企业，经有关部门认定为高技术企业的高新技术产业区内的企业，可按15%的税率征收所得税，并可自投产年度起免征所得税两年；四是对农业提供技术服务和劳务所得暂时免征所得税，对高校或科研单位所提供的技术性服务和咨询收入在开业前两年免征所得税，对独立核算的从事公用事业、商业、仓储物流业、业等，自开业起免征一年所得税。在这些政策的支持下，中小企业无论数量上还是质量上都获得了飞速的发展。
三、 我国中小企业政策支持体系存在的问题
从我国中小企业的政策支持变化历程可以看出，我国政府对中小企业的重视程度不断加深，相应的支持措施也日益完善，但与美、日、韩等经济发达国家相比，还存在许多问题，突出表现在以下几个方面：
1． 中小企业整体支持政策有待完善。
首先，中小企业整体政策支持力度有限。从我国政府对中小企业政策支持的变化历程来看，我国对中小企业的政策支持力度仍然是有限的，主要受以下几方面的影响：一是重工业倍受政府重视，而发展重工业的主要力量是大型企业；二是中小企业本身数量众多，较为分散，代表中小企业利益的声音难以通过正规渠道反映出来；三是受计划经济体制的影响，中小企业在市场经济中的作用没有被充分认识，中小企业始终被视为经济发展的补充力量，而不是主力军。因而，我国的中小企业并没有得到足够的重视，对中小企业的政策支持力度也就有限。
其次，我国对中小企业的政策支持存在事实上的不公平。改革开放以来，我国对中小企业给予了很多优惠政策，但随着改革的推进，有些政策逐渐被取消了，虽然仍保留了部分优惠政策，但也存在着部分政策对中小企业不公平也是客观存在的。比喻说，在“抓大放小”的政策下，有的地方政府给予了大企业集团倾力的帮助，而对中小企业则没有足够的重视；中小企业贷款条件更苛刻也是客观存在的事实等。此外，有的地方政府对不同所有制企业作出了不同的税负规定（如乡镇企业需缴纳农业附加税，而非乡镇企业则无须缴纳等）；有的地方乱收费、乱摊派的主要受害者也是中小型企业。因此，从总体来看，部分政策对中小企业存在事实上的不公平是客观存在的。
2． 中小企业法律支持体系不完善。从我国的法律体系来看，我国至今还没有一部全国性的明确规范中小企业组织和活动的基本法律。虽然我国已经颁布实施了《中小企业促进法》（2003），解决了中小企业在国民经济中的地位问题，但缺乏对特殊行业的中小企业进行重点的扶持，对中小企业外部环境，如技术交易、信息和人才管理、资金融通等方面的法律规定在实际操作中也收效甚微。此外，由于特殊的和政策原因，我国中小企业的产权还有待明晰，尤其是国有、集体和乡镇中小企业的产权还不完善。特别是过去相当长一段时期内，我国实行的是低工资和高积累的政策，企业资产中理应有一部分归劳动者所有，但却又没有明晰的界定，这些都需要通过法律去加以完善。
3． 中小企业金融支持体系不完善。
首先，与大企业相比，中小企业具有资金不足、科技水平落后、人员素质低下等问题，影响了其抗风险能力和竞争能力，因此急需政府扶持。近几年，政府在对中小企业金融扶持方面加大了力度和政策引导，也取得了一定的成效，如截止至2003年6月底，中小企业占各类金融机构全部贷款余额的51.7%（人民银行统计司，2003），但与我国中小企业创造了GDP的55.6%、工业新增产值的74.7%、社会销售额的58.9%的比例仍然不相称。
虽然，中小企业贷款比例偏低、贷款满足率不高、融资渠道相对单一等与中小企业自身原因密切相关，但在一定程度上也反映了对中小企业的金融支持体系有待完善，尤其是金融机构内部体制改革影响了金融支持政策的落实。
4． 中小企业服务支持体系不完善。加强对中小企业的服务支持体系建设，是搞活中小企业的一个重要因素。在中小企业服务支持体系建设方面，经过改革开放以来二十多年的努力，目前已经取得了一些成绩，特别是中小企业司在其中发挥了很大的作用。但从总体来看，对中小企业的社会化服务仍然存在信息沟通不充分、服务质量较低等问题，这主要是受部门、地区等条块分割的影响。在很多情况下，市场信息的搜集、人才的招聘和培训、市场调研等本应由社会服务体系来承担的任务实际上仍然主要由中小企业自身来完成，这影响了中小企业的活力和整体竞争力。因此，我国中小企业服务支持体系还有待进一步完善。
四、 基本结论及建议
完善的中小企业政策支持体系是中小企业快速健康的基础和保障，主要包括支持体系、创新支持体系、金融支持体系、财税支持体系、社会化服务体系等多个方面，以及各支持体系的合理配套和有效衔接。我国中小企业政策支持体系的完善重点是服务体系的完善及法律法规体系的健全，主要应从以下几方面努力：
1．建立健全中小企业法律支持体系。《中小企业促进法》（2003）的颁布实施确立了中小企业在我国国民中的相对特殊地位，法律支持体系的完善应以这部纲领性法律为核心而展开。首先是要依法为中小企业发展创造公平竞争的环境，尤其是要加强反垄断法的立法和执法力度；其次是要依法扶持中小企业的发展，重点是要针对中小企业发展中信用度和稳定性差、融资难等问题，从财税方面制定实质性的资金支持措施，同时要支持各种官方或非官方的中小企业服务机构的建立和发展；再次是要依法引导和限制中小企业，即引导中小企业向科技创新行业及不适合大企业经营的行业发展，限制其向规模经济要求较高的待业的发展。
2． 建立健全中小企业财税支持体系。建立和健全中小企业财税支持体系主要包括以下几个方面：首先是尽可能地降低中小企业的税负，包括积极帮助中小企业完善制度，重新划分小规模纳税人的认定标准，降低小规模纳税人的增值税率等；其次是应在财税政策方面向中小企业适当倾斜，包括取消不合理收费、提高折旧率、减少税基等；再次是适当调整所得税，包括统一内外资企业的税基、税率和税收减免政策，尽可能地降低企业所得税负担等；最后是要进一步完善个人投资的优惠措施，鼓励私人投资，尤其是要鼓励私人投资于科技创新，以弥补政府研发投资的不足。
3． 建立健全中小企业金融支持体系。完善我国中小企业金融体系的重点是银行体系以及与之相配合的信用保证体系、政策及法规支持体系。因此，中小企业金融体系的完善主要应从以下几方面努力：首先是在推进存款保险制度建设的基础上发展地方中小银行等中小金融机构；其次是建立支持中小企业发展的政策性金融体系，包括从现有政策性银行派生出面向中小企业的贷款部门、新设政策性中小企业银行等；再次是建立健全有效的中小企业贷款担保体系，包括设立由政府出资或参与出资的担保机构、发展中小企业互助性会员制担保机构、发展商业性担保机构等，同时要明确担保行业的监管法规与管理制度；最后是发展中小企业投资公司等中小企业股权融资机构，推进风险投资及创业板市场建设，积极鼓励面向中小企业的金融创新等。
4． 建立健全中小企业创新支持体系。建立健全中小企业创新支持体系主要是以现有新技术推广机构为基础，组建一批新的技术推广机构，大力推进重点骨干企业发展成为中小企业技术创新中心，建立企业孵化器和创新基金以加快科技成果向现实生产力的转化。具体来讲，首先是要建立和健全促进中小企业技术创新的法律法规以规范和保护中小企业技术创新；其次是要建立有利于中小企业技术创新的金融与财税体系，包括建立为中小企业技术创新服务的风险投资机构和对技术创新行为和投资给予税收支持等；此外，还要注重建立科技共享机制，鼓励政府研究机构向民营高科技中小企业进行技术转移或合作，尽快健全技术交易行为，实施高技术产品的贸易政策等。
5． 建立健全中小企业社会化服务体系。我国中小企业服务体系已经建立，目前的重要是要尽可能地加以完善，以提高服务体系的运行效率和服务效果。中小企业的社会化服务体系主要由政策性金融机构、公共服务机构、商业性服务机构、工商联服务机构以及信用担保机构，政府应协调上述各机构的行为，完善信息共享与沟通机制，加强对各机构的服务行为的规范和管理。
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