新形势下政府进行石油产业管制的对策建议

内容摘要：本文按照石油产业管制主体的更替及管制政策实施的变化，描述了我国政府在不同时期对石油产业进行管制的演变过程，并从市场准入、价格制定和社会管制等方面提出了新形势下政府对石油产业进行管制的对策建议。
　　关键词：石油产业 管制 中国
　　
　　我国对石油产业政府管制的历程
　　
　　本文按照石油产业管制主体的更替及管制政策实施的变化，将我国政府对石油产业管制的演变过程描述为以下几个阶段：
　　
　　第一阶段：1949年至1978年
　　在这一时期，我国石油产业的政府主管部门依次为燃料部内设的石油管理总局、1955年成立的石油工业部、1970年6月合并成立的燃料化学工业部和5年后的石油化学工业部。虽然，石油产业的主管部门多次交替，但总的说来，这一时期，我国宏观是国家包管一切的计划经济，国家对石油产业的监管，还算不上是经济学意义上的管制。
　　
　　第二阶段：1978年至1998年
　　从改革开放初期到20世纪90年代中期，石油产业的主管部门由1978年的石油化学工业部，调整为1980年成立的能源委员会，1982年撤消能源委员会，归国务院直接领导，直至到1992年的三大石油公司直接隶属于国务院领导，石油产业的市场格局经历了“三分四统”和“五龙治水”。
　　在这一时期，我国政府在进行石油产业体制改革和对石油产业的管理中，政府管制主要表现如下：
　　市场准入管制。总的来说，在这一时期，国家对油气市场准入管制都较严格，国有油气公司在各自的领域内占有绝对的垄断地位。这种市场准入严格管制的结果是形成了上下游分割、海陆分家、内外贸分治管理的格局。1996年，由当时的地质矿产部组建了新星公司，从事国内外石油天然气资源的勘探、开发、生产等业务，并可从事与其生产经营相关的产品进出口贸易和其他经济技术合作。这样，新星公司成为当时权力最大的国有油气公司（但由于有“陆上、海上两个对外合作条例”的制约，新星公司的对外合作权力是受到限制的）。
　　价格和产量管制。价格和流通都实行国家计划的控制，并实行全产业产量总承包是政府在这一时期前大半段对价格和产量进行管制的主要表现。各油田按产量指标组织生产，而不是根据储量和效益原则决定生产。石油加工基本由中石化总公司内部行业承包，原油和成品油的价格都是国家规定的价格，不能根据市场需求来制定相应产品的价格，所以也就形成了石化产业获得了因多年低进高出特殊价格政策转移的上游企业效益。就是在这段时间里，民营企业得到了飞速发展，批发零售的业务量甚至超过同期国有石油企业。
　　其他管制。在改革开放的大背景下，对石油产业影响比较大的其他管制政策也相应被制定和执行，最主要的是国务院于1982年颁布了《对外合作开采海洋石油资源条例》，油气矿权关系在对外合作领域首先建立起来。该条例成为我国石油立法的一个里程碑，掀起了我国石油立法的一个高潮。
　　
　　第三阶段：1998年至2003年
　　1998年3月，国家将化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，组建国家石油和化学工业局，石油和石化两个总公司下属的油气田、炼油、石油化工企业以及各省石油公司和加油站，按照上下游相结合、南北分治的原则，分别组建两个特大型石油化工企业集团。同年7月27日，中国石油天然气集团公司（简称中石油集团）和中国石油化工集团公司（简称中石化集团）正式宣告成立。
　　在这期间的主要管制政策有：
　　市场准入管制。由于在1998年重组的过程中，指导原则是各有侧重、互相交叉、保持优势、有序竞争，形成了上下游、内外贸、产供销一体化的三大石油公司，市场准入的条件在三大公司之间逐渐放宽，但对于海上石油资源的开采权仍掌握在中海油总公司手中，所以这时拥有海陆并进，内外贸、上下游并举的新星公司则成了三大公司争取合并的对象（2001年新星公司加入中石化集团）。1999年5月，国务院办公厅转发了《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，规定两大集团之外，不允许独立的成品油批发企业存在。2001年9月，国务院办公厅又转发了《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》的通知，重申了两大集团的批发专营权——成品油由中石油集团、中石化集团集中批发，并进一步赋予两大集团零售专营权——各地区新建的加油站，统一由中石油集团、中石化集团全资或控股建设。这两份文件被认为是彻底改变了中国成品油批发零售市场的状态，一个充分竞争的市场自此变成双寡头垄断的市场，成品油市场准入的条件对三大公司外的企业来说，无疑于铜墙铁壁。而且，从这一时期开始至今的这种行政性垄断一致在延续着。
　　价格管制。1998年6月，我国对石油价格形成机制进行了重大改革。2001年对油价形成机制再次进行了调整，即国内成品油价格改为与亚洲（新加坡）、欧洲（鹿特丹）和北美（纽约）三大地区市场价格挂钩（各地市场价格在平均价中的权重保密）；当国际市场月平均油价变动超过一定幅度时，再相应调整国内成品油价格，在不突破按接轨原油确定调价总额的前提下，参照国际市场比价关系，相对调整汽、柴油价格，扩大汽、柴油零售价格的浮动幅度，浮动幅度由5%扩大到8%。
　　其他管制：在这期间国家对石油产业安全、健康、环保等方面的管制政策基本延续了以前的法律法规，虽有部分政策在不断的完善，但总的政策取向和1998年前没有大的变动。
　　
　　第四阶段：2003年至今
　　2003年，随着新一届政府的成立和政府机构的调整，形成了由国家发展和改革委员会（下专设能源局）、国有资产监督管理委员会、商务部和国土资源部为主的新的石油石化工业监督体系。石油产业市场投资的主体逐步向多元化的方向发展；原油、成品油等主要产品的定价继续与国际市场接轨；各种政策法规也逐步完善；石油产业逐步走向政府管制下的垄断竞争，竞争的范围有逐步扩大的态势。归纳现阶段我国对石油产业管制的主要内容，可概括如下：
　　市场准入管制：为履行入世承诺，我国于2004年全面放开外贸经营权。2004年7月1日起《中华人民共和国对外贸易法》（修订草稿）正式实施。从近几年来看，我国逐渐放宽了对进出口企业经营石油、石化产品资格的限制，放宽了市场准入的条件。总的说来，从2003年以来，我国对原油、成品油的进出口市场准入方面的政策呈现出逐步放宽的趋势，这为民营资金、外资进入原油和成品油的贸易市场在政策上提供了更大可能性。
　　价格管制：这期间的石油价格还是在1994年、特别在2001年制定的定价政策的基础上，原油价格仍是供需双方以国际市场同质原油价格水平作为供应结算价格的基准价；成品油实行政府指导价，国家发改委按照国际市场价格水平确定和公布成品油市场零售中准价，石油、石化两大集团根据市场变化确定和公布市场零售和批发价格。
　　其他管制：2003年2月1日起施行《加油站计量监督管理办法》，对加油站经营中的计量器具、成品油销售计量及相关计量活动的监督管理进行了规范。2003年2月18日发布《关于完善加油站产业发展规划的意见》，规定加油站设置的基本指标标准。2003年9月，根据《标准化法实施条例》的有关规定，对已经实施5年以上的部分石化产业标准进行了复审，废止了6项石化产业标准，总共批准了127项石油、石化和天然气产业标准，同时颁布实施了《中华人民共和国环境评价法》、《排污费征收使用管理条例》、《中华人民共和国安全生产法》等政策法规，分别对环境保护、清洁生产、安全生产等方面加强了对石油产业的监管力度，为维护经济、社会和环境可持续发展，加强了对石油产业的社会管制。 2003年12月30日商务部发布了《关于更换成品油经营证书和建立成品油市场监管信息交换制度的通知》，自2004年年初开始，在商务部、工商行政管理和税务部门之间建立成品油市场监管信息交换制度，以便使市场开展有效的竞争。
　现阶段政府对石油产业管制的对策建议
　　
　　虽然，我国对石油产业的管制改革不断深入，国家对石油产业的管制也趋于放松，管制体系正在逐步建立和完善。但是，随着我国履行WTO的国际承诺，2004年底放开成品油的零售权、2006年底放开成品油的批发权，以及2004年原油进口突破1亿吨，对原油进口依赖度超过1/3，我国成为世界第二大石油消费国的形势变化，我国对石油产业的管制也应进行相应的改革和变化，主要对策和建议如下：
　　
　　市场进入管制
　　市场进入管制是政府对石油产业进行性管制的一个重要方面。在我国，勘查许可证有效期最长为7年，期满后由国土资源部负责办理许可证工作，需延长时间的，经审查合格后可延长2年，申请滚动勘探的，可领取滚动开发采矿许可证，有效期最长可达15年。可见到，我国对开采许可证的发放采取了申请许可证制，但是，开采许可证的有效期较长。虽然，我国实行这一政策，有利于国家对油气资源的宏观管理，但同时，由于国家对进入市场的严格管制，减少了其他企业进入油气勘探领域的机会，不利于在油气资源的勘探领域中进行有效的竞争，目前“占而不采”的现象屡屡出现，这也从侧面印证了问题的存在。为此，为更好地在油气勘探领域创造竞争格局，加大我国油气勘探的力度和效率，目前我国政府需要在勘探开采的市场准入方面做到：对油气资源勘探开发的许可证审批权和监督权，应集中在一个部门（专职管制石油机构），便于政府在管理的过程中统一协调、统一管理；缩短许可证的有效期，最好控制在3~5年，这样便于及时调整进入勘探市场的企业；为了防止因大量企业进入勘探领域，技术和实力参差不齐而滥勘滥采的现象出现，应对市场中的企业进行动态管理，组织有关专家对参与企业从财务、技术、安全、健康、环保和生产计划等方面进行监督，确保竞争在有序、高效的情况下进行。
　　在成品油经营的市场准入方面，理论上来说，我国对成品油经营的市场准入条件是越来越宽松，无论外资、其他国有企业还是民营企业，都有机会进入成品油经营市场。然而，由于三大公司实际控制着成品油批发权，以至于阻碍了我国成品油市场的健康。因此，要改变这种现状，应在近期放开对民营企业的各种限制。而放开成品油经营权并不是任何企业都可以随意进入，为保证在批发和零售市场上竞争的有序性，政府或管制机构要对进入市场的企业进行资质和实力审查，确保有实力、信誉好的企业进入有关市场。
　　
　　价格管制
　　从现在的国际原油定价方式来看，公式的价格常与买方地区自产地原油价格挂钩，或根据国际石油市场上现货交易比较活跃的原油进行定价，以基准油价格加减贴水的办法是目前许多原油交易中确定交易价格的重要方式。
　　如何改革目前我国对油价管制的现状，提高我国合理利用国际、国内资源的效率，维护国家的石油安全和保证消费者的需求呢？本文认为，需从以下几个方面入手：
　　缩短“中准价”调整的滞后期，特别是成品油价格调整的滞后期。要尽可能的缩短油价的调整时期，特别是成品油价格的调价时期，这不仅是为了更好地反映国际市场的变化，更为重要的是克服国际油价上涨时积极跟进，而国际市场油价下跌时迟迟不调整的问题出现。
　　 “中准价”中除考虑油价的成本（包括生产成本、运输成本、关税等），还需要加入反映国内市场供给与需求的调节系数。我国石油需求的1/3靠进口弥补，2/3由国内生产，只以国际市场的价格来确定国内市场的价格，不能全面反映国内市场的情况。所以，为使公布的“中准价”更能反映我国的石油市场需求情况，应在制定时加入反映国内市场情况的调节系数。
　　在听政会基础上制定石油产品的政府管制价格。石油产品的价格高低，不仅关系到石油生产和经营企业的业绩，也关系到千万个消费者的利益，同时也涉及到国家的安全、能源的可持续利用以及国民经济协调发展的诸方面的因素。所以，对石油产品的定价不应仅局限在有关部门和几个大的垄断企业之间进行协商确定，而应在政府有关部门、大企业（集团）、有关专家、消费者代表等共同参加的听证会基础上，商讨主要产品的价格，防止垄断企业的寻租和管制俘虏。
　　重新开放我国石油期货交易市场，争取国际油价定价的话语权。目前我国有一定的石油及其产品的生产能力，有巨大的石油消费市场，而且已在上海石油交易所开始了燃料油的期货交易，这些都为我国重新开放原油和成品油的期货市场奠定了基础和积累了经验，我国应在此基础上，积极探索，经验，努力将原油市场、成品油市场作为亚洲市场的重要组成部分，积极参与世界石油交易价格的形成，扩大中国在世界石油市场的主动权，为国内社会经济的发展提供良好的环境。
　　
　　强化社会性管制
　　社会性管制较经济性管制来说，由于其范围更广泛、涉及的管制机构更多，对石油产业社会性管制及制定管制政策需从多方面入手，但从大的方面来说，需做好以下几个方面的工作：
　　加强环保、安全的管制。目前，在环保方面，可根据建设项目对环境的影响程度，进行分级管制，对环境影响比较大的项目，要在建设前举行论证会、听证会，或其他形式，征求有关部门、单位、专家、公众的意见，防止因决策失误对环境的破坏。对生产企业的“三废”处理等问题，尽可能地通过排放权拍卖和建立清洁生产奖励、超标排放严重处罚等激励性的管制措施，使外部不经济性内部化。对安全生产管制方面，则要采取事前控制、事后追究责任的制度。所谓事前控制，主要是要求企业在安全设施、制度、规程等方面投入一定的人力、物力和财力，制定应急措施，防患于未然。如果发生重大的安全事故，则要追究责任人，特别是主管领导者的责任，这种事后追究制度的严格执行，也是为了减少安全事故的发生。
　　减少信息不对称，要求石油产业中的主要企业定期公布相关信息。这里公布的信息应不能仅仅局限于上市公司定期公布财务报表，而应对涉及广大消费者利益的信息要及时或定期披露，如生产对环境的影响程度、石油产品使用的安全性等信息。同时，对涉及面广、范围比较大的问题，应采用听证会的形式来决定，如成品油价格的确定等，使消费者真正参与到涉及自己利益的产品的定价讨论中，发表自己的意见，同时也从侧面反映消费市场的需求情况。
　　制定生产设备的使用标准和销售终端的设备、质量的标准。制定生产设备的使用标准是为了提高生产的效率，防止高能耗、低效率的设备在生产中的使用，造成资源的浪费。同时也能防止经营者不诚信经营而出现的短斤少两，或以次充好的现象出现。
　　
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　　1.中国经济改革研究基金会、中国经济体制改革研究会联合专家组.中国反垄断案例研究[M].上海远东出版社，2003
　　2.任宁.中国民营企业国内外石油领域争夺[N].中国投资，2005.2.1