政府对企业的科技投入应采取有偿方式
来源：岁月联盟
时间：2010-07-01
[关键词] 政府；科技投入；科技产业投资基金
一、政府对企业科技投入存在的问题
1.政府对企业的科技投入较多，但管理方式缺乏约束机制
政府对企业的科技投入是全社会科技资金的一个重要组成部分，根据国家统计局发布的数据，2006年国家财政对企业的科技拨款达96.8亿元，比上年的76.5亿元增加20.3亿元，增长26.5%。事实上这只是科技部系统的统计数据，其他如发改委、信产部、农业部、商务部等多个部委系统，还有地方政府以及各地开发区都有自己的科技计划和执行项目，投入到企业的资金数量不会少于科技部系统，每年合计可达上百亿之多。而政府对企业科技投入主要采取无偿资助和贴息贷款的方式。企业对于所获得的科技资金，除了贴息贷款需要归还贷款本金外，没有经济上的偿还义务。这种管理方式对企业没有形成经济约束，或者像国内有些学者描述的那样，形成了“软约束机制下的机会主义倾向”，因此，企业对科技资金使用的效益，没有实质上的关心。这种现状对于提高政府科技资金的使用效率是非常不利的。
2.政府科技投入总量虽逐年增加，但缺乏持续增长的投入机制
国家科技资金投入(包括对企业的投入)从2001年的703.3亿元，增长到2006年的1688.5亿元，增长了140.08%(同期GDP增长90.97%，财政收入增长140.3%)。在国民经济高速和财政收入高速增长的背景下，政府的科技资金也出现了较高的增长。但由于对企业科技项目主要采取无偿投入方式，导致资金不能循环使用。从长期看，除非政府的财政收入长期保持目前这样的高速成长，否则政府对企业的科技投入就不能持续增长。事实上，目前财政收入增长已经接近极限，大大超过国民经济的增长速度，继续保持目前高速增长并不现实。因此，除非扩大科技资金在整个财政支出的比例，或者采用可以循环使用的投入方式，否则，科技投入资金增长是不可持续的。
3.缺少直观的指标来显示科技投入的经济效益
长期以来，科技投入资金的效益问题是社会各界关心的一个话题。资金的经济效益需要体现在资金的投入产出上。从理论上说，科技投入产出比是很高的，技术上的突破常常可以带来爆发式的经济效益。但是任何投资都需要在企业层面进行经济核算，科技资金也不例外。由于科技资金是无偿资金，一旦划拨到了企业，就形成企业的一种一次性收入，至于科技资金投入企业后，怎么分配和运用，成本怎样控制，效益如何，都缺少明确直观的量化指标加以衡量和约束，更没有经济回报的硬约束。
科技资金的无偿使用带来的另一个问题是监管困难，由于缺少明确直观的量化指标和经济回报上面的硬约束，造成了科技资金屡屡被挪用等问题。事实上，各级政府部门在完善科技资金的监管方面做出了很大的努力，但是成效似乎并不理想。而造成监管困难问题的根源在于科技资金采取无偿使用的管理方式。政府主管部门的监督，也常常沦为形式。据业内人士透露，科研资金的10%用来打点关系，50%以上用于非科研目的的个人开支和会议等，真正用于科研开发用途的资金到底有多少就很难确定了。
4.科技资金无偿分配容易滋生腐败
近几年，在得到科技资金资助的单位中出现了许多影响较大的事件。如上海交大陈进“汉芯”作假案，北京方舟公司“方舟CPU”转向事件，深圳先科集团濒临倒闭事件等。这些事件的当事者无一例外地占用和浪费了国家投入的大笔科技资金，成为舆论抨击的对象。无偿资助容易在企业产生占有政府资源的强烈倾向，助长寻租行为。事实上，走访一下科技企业就可以知道，现在围绕科技资金的分配已经形成了一个中介或者掮客群体，他们利用关系可以搞到科技资金，但是要提取一定比例作为报偿。个别掌握资金分配权的政府官员和专家也与这些中间人私相授受，形成了一个腐败的源头。科技资金分配过程当中的信息不透明，以及接收科技资金资助的企业的权力义务不对等，是产生这个问题的重要原因。
目前政府在科技资金的分配上，同时要兼顾资金的分配和监管，这类似于在比赛当中又当教练又当裁判，一方面牵扯了政府的管理资源，另一方面也不利于政府转变职能。
5.科技资金无偿分配存在社会公平问题
投向企业的科技资金来源于财政资金，属于全民所有，其分配在保证效率的前提下应该符合全民利益和采取公平原则。但是现在科技资金可以无偿分配给不同所有制的个别企业或者一部分企业，用于这些企业的自身发展项目和增进企业的个别经济利益，由政府资金投入带来的效益和知识产权等都属于被资助的企业。这对于那些没有获得资助的企业而言，存在事实上的不公平，有违政府作为市场秩序和社会公平维护者的立场和身份。
二、投向企业的科技资金不应该无偿使用
从公共经济学的角度看，公共财政只能用于为社会大众提供市场不能提供的公共产品，包括基础研究，基础，基础设施、社会福利等公共产品或准公共产品。而政府投入企业的科技资金主要用于应用开发，原则上属于企业的自主行为，其行为和产生的结果应该属于私人产品范畴。政府出于推动企业科技发展和产业升级的战略目的，对于企业这种自主的开发行为进行资助，是否应该采用无偿的方式值得探讨。目前政府对企业的科技开发提供无偿资助，是考虑到科技开发具有一定的外部性，除了提高企业本身的竞争力，还可以带动整个社会的科技产业升级，但是由于社会诚信体系的缺失，无偿资助的方式未必能带来预期的效果，其中的弊端也不能忽视。
按照传统的公共财政理论，科教文卫都是公共开支，都应该由政府无偿提供。这种笼统的认识，没有区别基础研究和应用开发的差别，没有划清公共产品和私人产品的界线，没有分辨全民福利和不同所有制企业的利益差别，没有注意准公共产品的时代变迁。可以说，是对公共财政理论认识的一个误区。
三、科技资金资本化，建立科技产业投资基金
为了提高政府对企业科技资金投入的效益，解决分配不公、监管困难等问题，应将无偿使用改为有偿使用，尽量采用贷款、可转债、产权投入等形式，让获得资助的企业在降低开发风险，提高开发效率的同时，承担相应的经济义务。同时，政府应该改变直接介入资金分配的方式，建立代理委托机制，改直接投入为政策引导和间接投入。为了达到上述目的，可以通过将科技资金资本化的方式来实现。
所谓科技资金的资本化，就是要按照市场经济的原则，将政府提供给企业的科技资金，转化成科技产业投资基金，由政府通过招标委托第三方专业机构进行市场化运作，政府不直接干预基金的管理，而是对基金的运作进行引导和监管。科技产业投资基金独立对申请资助企业进行鉴定、考察和筛选，并对资金的使用效果负责。科技产业投资基金以债权或股权的方式进入企业，企业对资金的使用有归还或者提供资本增值的义务，这种内在的经济利益要求会产生强大的压力和驱动力，促使企业严格控制成本，用好管好基金。科技产业投资基金的成功运作还可以为科技资金的循环和扩大使用提供条件，解决科技资金持续发展的问题。 通过科技资金的资本化，可以形成委托代理机制，促进转换政府职能，改变政府主管部门自己分配资金自己监管的现状。这样有利于转变政府职能，使政府主管部门从繁杂的资金申请审批工作中解放出来，把更多的精力放在对于科技产业方向的引导和市场公平的维护上，政府对科技资金的投入管理将由直接操作变为间接调控。
1.科技资金有偿使用是制度创新
科技资金有偿使用，改进了政府科技资金的投入方式，不是一个单纯的技术问题，而是一种制度创新。只有对投入到的科技资金采取有偿使用的方式，才能从根本上解决其监管不力、效益欠佳、滋生腐败和有失公平等问题。
为了实现科技资金的有偿使用改革，政府决策部门需要制定可行的方案，配合人大通过适当的立法程序，对于科技资金的有偿使用和资金的资本化建立必要的规范，明确参与科技产业投资基金运作各方的权利义务和基金管理的基本原则。然后可以将目前各政府部门投向企业的科技资金按照产业方向分别归集为不同产业方向的科技产业投资基金，例如农业科技产业投资基金，信息技术产业投资基金等等。科技资金原有的主管部门，可以以基金的发起人身份成立基金理事会，继续发挥行业主管部门的管理和指导作用。
2.建立科技产业投资基金需要解决的问题
国家发改委已经颁布了《产业投资基金试点管理办法》，为产业基金的试点提供了基础。但是，该办法并没有考虑财政资金进入产业基金的管理，也没有对政府通过招标挑选专业化第三方对基金及进行管理提出规范。所以，除了必要的立法程序之外，还要出台科技产业基金管理办法，专门针对为政府科技资金的有偿使用而建立的产业投资基金的管理进行规范。
3.委托专业化第三方进行基金管理是一个关键
科技产业投资基金的管理，必须要通过市场化的方式进行。如果只是改变了一下资金的管理方式，不能从根本上改进对科技资金的监管问题。政府应该通过公开招标，为科技产业投资基金挑选合适的第三方专业管理人和托管银行。这种方式，可以有效地改变政府在资金分配上的职能，通过挑选优秀的专业创投机构参与科技产业资金的管理，可以带来先进的科技投资管理经验和多方面的资源。专业创业投资管理机构对于高新技术产业的企业发展和盈利模式的把握，具备专业知识，还能够为被投企业引进除了资金外更多方面的资源，这对于被投资企业来说，常常比资金更为重要。另外，创投管理企业还可以吸引更多的资金参与高新技术产业的投资，改变单一政府资金支撑科技产业投入的局面。
目前，国内的创业投资管理行业比起美国等科技创新发达的国家来，还不够成熟和发达。因此政府在挑选科技投资基金的专业化第三方管理人时，可能面临选择范围不够宽的问题，这个问题可能是实现科技资金市场化管理的一个重要障碍，作为过渡措施，可以邀请国外的专业人士和机构参与基金的管理，带动国内的创业投资管理行业的成长。
4.政府在基金管理中扮演所有人和委托人的职责
政府主管部门应该积极参与到基金理事会的管理中，发挥政府作为基金所有人和委托人的引导和监督义务。政府领导的基金理事会负责通过公开招标方式挑选基金管理人和基金托管银行，通过基金理事会决定基金管理的重大事项，并授权基金管理人在权限范围内管理基金资产。
基金管理人通过市场化方式，挑选符合政府产业引导政策并且有较好的发展前途，有希望成为行业龙头的科技企业进行投资。在投资方式上，可以采取委托贷款、可转债或参资入股的方式，成为被投资企业的财务投资人。当被投资企业的项目逐渐成长，盈利前景比较明朗时，可以通过产权交易市场或者创业板上市。通过上市交易，政府先期投入的资金可以获得增值和回收，这部分回收的资金，扣除基金管理人的合理回报之后，其余部分可以重新投入到新的科技产业项目中去，实现科技产业投资基金的循环使用。除了国内即将推出的创业板之外，基金的退出和循环还可以借助海外资本市场。
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