公用事业型企业的管制与补贴问题研究

　　[摘要]公用事业型的管制与随之引发的补贴难题一直是国内外研究的重点，其主要的问题在于，如果不管制，企业的经营就可能有丰厚的利润，这违背公用事业型企业非赢利的要求；如果管制价格，那么随之带来的政府补贴在成本信息不对称的情况下容易造成企业运营效率低下。本文以轨道为例提出了一个新颖的解决思路：让企业在支出成本时花费自己的钱，并且围绕这个思路提出了具体的补贴办法并予以了论证。本文虽以轨道交通为例，但是其基本思想对于其他诸如电力和自来水等公用事业也有意义。
　　[关键词]公用事业；管制；补贴
　　
　　公用事业型企业的管制与补贴问题不仅是一个重要的理论课题，同时也是一个非常重要的实践课题。从理论上讲，政府为什么要管制公用事业企业，以及如何补贴管制下发生的企业运营亏损，现在仍然处在争议和研究探讨的阶段。从实践上看，世界各国诸如电力、自来水、城市公交以及城市轨道交通等公用事业型企业的价格都或多或少的处于政府的管制之下，同时也有相应的政府补贴。在我国，很多城市的电力、自来水以及城市轨道交通等公用事业企业的产品的价格都是由国家发改委来管制，相应的如果在国家的价格管制下这些企业出现了亏损，国家财政部门就会对亏损进行补贴。由此可见，公用事业企业的管制与补贴问题不仅有着较为重要的理论意义，其实践的意义也是很深远的。
　　管制与补贴问题实际上是政府和企业关系中的同一问题的两个方面，本文在探讨为什么要管制公用事业型的企业的基础上阐述政府进行补贴的理由，然后再探讨补贴的三种方式以及这些方式的优缺点，最后本文将根据的实际情况特别是城市轨道交通的情况来对我国公用事业型企业的管制和补贴问题做一个分析和建议。
　　
　　一、为什么要管制和补贴
　　
　　众所周知，在很多国家，公用事业型企业基本都是垄断的，也就是说公用事业型企业往往都具有自然垄断的属性。而自然垄断的属性正是公用事业型企业需要补贴的根本原因。在解释为什么要补贴之前，先简单了解何为自然垄断。一般的，当一个企业提供产品或服务时，其成本低于由多个企业来提供，自然垄断就产生了(学上自然垄断严格的定义是由Baumol等给出)。这说明在自然垄断的领域中，一个企业不仅可以完全满足市场的需求，同时还可以以最低的平均成本来提供产品或服务。所以从理论上讲，对于满足这种成本条件的企业，最有效的生产方式是仅让一家企业生产。正是因为这个原因，在很多国家，满足这种成本条件的行业如电力、自来水、城市公交以及城市轨道交通等都被设立为公用事业型。
　　公用事业型企业的自然垄断属性带来的一个问题是从成本上讲应该由一家企业生产才是最有效的，但是从产品价格而言独家经营的企业会制定高于边际成本的垄断高价。对于这么一个两难的局面，很多国家政府的实际措施是对企业的定价实施管制。如果政府采取最有效的价格管制办法，那么企业提供产品的价格就应该是边际成本，而自然垄断的成本条件下，边际成本小于企业的平均成本，如果企业的产品是边际成本定价，企业将蒙受亏损。既然企业是因为执行政府的限价政策发生了亏损，那么政府理应为企业的亏损给与财政补贴。
　　
　　二、管制的方式和相应的优缺点
　　
　　根据前面的讨论，补贴政策似乎并不难确定，我们只要对企业的运营亏损完全弥补就行了。但是现实的情况远没有这么简单，前面传统的分析中忽略了企业在成本信息方面的优势这个重要的情况，而现实的补贴如果不考虑信息不对称，那么补贴的效果可能非常低下。从理论上以及现实各国对于公用事业企业的管制和补贴实践方面看，补贴的具体方式有以下三种：
　　第一种称为成本加成(cost pJus)管制。这种补贴方式在美国也称为成本费用(cost of service)管制以及合理回报率(rate of return)管制。成本加成管制在实际中有多种变化形式，不过其最为基本的特征是政府对企业实际经营的亏损进行全额补偿。在美国很多公用事业部门采用的回报率管制其实就是成本加成管制的变形，它不仅要求政府补偿企业的所有的成本费用，而且还根据企业的运营资本数量给与企业一定的回报率，比如在美国的天然气部门，政府对企业的补贴不仅可以完全弥补企业的经营成本，同时还保证企业可以得到15％的回报率。
　　第二种称为固定价格(Fixed price)管制。在英国也称为价格封顶(Price cap)管制。实际上这种管制也有多种变化形式，不过其最为基本的特征是，政府给与企业的补贴是一个固定的数额，企业得到固定数额的补贴后盈亏自负。固定价格的管制于1982年在英国首先施行，随后在英国开始流行，现在英国的很多公用事业部门如电力、自来水、天然气以及轨道交通都是采用固定价格的管制办法。
　　第三种称为激励菜单管制。这种管制试图融合前面两种管制办法，达到既能有效地控制住企业的成本，又使得企业尽量少的获得超额利润。这种办法通常是给企业一定数额的固定补贴，同时也对企业发生的运营成本予以一定比例的承担。菜单就是通过不同的固定数额对应不同的政府承担成本的比例来体现。由于这种菜单式的管制是最近随着信息不对称研究的成熟才出现的，所以现实中的应用还是不多见，在法国有些公用事业部门正在尝试这种管制方式。 　　三、以城市轨道为例
　　
　　1．我国轨道交通的管制与补贴中存在的问题。由于我国各个城市轨道交通的价格管制与补贴政策都基本趋同，在此以北京市轨道交通的情况为代表来了解我国轨道交通的管制中有哪些问题。
　　从2007年10月7号开始，北京市轨道交通开始实行全路网单一票制，票价2元。毫无疑问，政府将票价管制在较低的水平体现了地铁运营的公益性，但是地铁运营的票款收入不能弥补运营成本的问题也同时浮现出来。北京市对于地铁亏损的补贴曾采用过不同的办法，在2004年之前，地铁运营的亏损主要是根据地铁运营企业实际发生的成本“亏多少，补多少”。这种补贴的方式的明显缺陷是政府对于企业的政策性亏损和经营性亏损一并都补了，按理，政府应该只对实行管制票价的政策性亏损承担补贴责任，而企业经营不善的亏损应由企业自己承担。不过在现实操作中，还没有发现如何精确的划分政策性亏损和经营亏损。鉴于这种补贴的弊端，北京市的补贴在2004年一2006年期间采用了固定额补贴办法，企业拿到补贴后盈亏自负。这种补贴比2004年之前的“亏多少，补多少”的补贴办法有明显的改善，即企业在这种补贴方式下有激励去压低运营成本。同时在固定补贴方式下，政府无需对企业的具体经营进行监督审核。但是在实行固定补贴额的过程中又出现了新的问题，地铁运营企业出现了较大的利润。作为非盈利或微利的公用事业型企业出现较大的利润与政府低价管制的目标是有冲突的，政府低价管制企业的本意是为了纠正垄断定价的高盈利，如果管制后再给与补贴导致企业还是获得了大额利润，那么管制目标实际就没有达到。
　　2．如何才能更好的补贴企业的分析和建议。那么到底怎样才能更好的补贴类似轨道交通这样的公用事业型企业呢?我们认为最为核心的问题还是如何找到一种合理的办法来激励企业。企业最关心的是什么就拿什么来激励它，只有真正了解了企业的目标函数我们才可能找到企业最为关心的事情。
　　(1)根据公用事业单位的特点确定其目标函数。我们根据国资委对于企业的考核标准可以了解到企业有激励做到国有资产的保值增值，这说明企业虽然追求利润的动机并不强烈，但是努力做到盈亏相抵还是有很大动力的，毕竟只有盈亏相抵或略有盈余时，企业的国有资产才实现了保值增值目标。了解到了企业的具体目标函数后，剩下的工作是如何通过盈亏相抵来激励企业并且避开“亏多少、补多少”带来的成本虚高问题。
　　(2)企业收入和成本的结构分析。以前，北京市轨道交通补贴的基本思路就是“亏多少、补多少”，毫无疑问，这种补贴使得企业刚好达到了盈亏相抵。既然这种方式达到了盈亏相抵，那它的问题何在?本文提出的以盈亏相抵的补贴思路中如何克服这些问题呢?
　　“亏多少、补多少”虽然能够使得企业总是维持盈亏相抵，根据这种补贴办法，企业多花一元钱，政府的补贴就自动多一元钱，企业完全没有控制成本的激励。一个补贴政策的设计应该除了维持企业盈亏相抵外，还要激励企业压缩成本。根据学原理，只有当企业承担做一件事的代价时，企业才会有激励将事情做好。在实际中，如果让企业在耗费成本的时候花的是自己的钱，那么激励问题就解决了。为此，我们可以简单的考察企业的成本和收益。
　　现在地铁运营的收入主要来自票款收入、政府补贴和多种经营收入(广告收入是多种经营收入的支柱)。由于现在基本的建设和相关支出由北京市基础设施投资有限公司(简称“京投”)负担，地铁运营的成本主要是人工成本、电费以及维修费用等。根据前文的分析，地铁企业的管制和补贴的困难之处都主要来自政府和企业之间的信息不对称，因此有必要了解企业的成本和收益之中哪些项是信息不对称的。根据常识，企业的成本几乎都可认为只有企业自己了解，所以在成本方面企业拥有明显的信息优势。收入来源中的票款收入和政府补贴几乎是完全透明的，这方面是信息对称的，多种经营收入主要是由企业自主经营，这一块收入企业的信息优势明显。
　　(3)补贴思路和补贴政策论证。根据信息经济学的基本原理，当企业在某方面的收入有着明显的信息优势时，最有效率的办法是将这方面的边际收入全部留给企业，或者更为简单的处理是将收入的支配完全留归企业。具体到轨道交通的实际情况就是将多种经营的收入全部留给企业。那有了处理收入信息不对称的办法，如何处理成本信息不对称呢?基本的思路还是让企业在支出成本时花费的是自己的钱，这样它才有控制成本的激励。
　　在前面对企业成本和收入分析的基础上，补贴的基本思路可以确定为让企业多花一元钱的成本就必须用一元钱的多种经营收入来弥补。不过在具体设计补贴公式时，有很多现实的问题不得不加以考虑，下面我们通过补贴公式来予以分析。本文建议，对于轨道交通企业的亏损补贴：(核定的合理成本一票款收入)+政府负担超亏比例*(实际成本-核定的合理成本)。其中核定的合理成本(简称合理成本)是指根据一定的标准核定的企业实行正常高效的运转所必须的成本；政府负担的超亏比例是指政府对于企业实际发生的成本超过核定的合理成本时以一定的比例负担，这个比例是可以变化的。接下来论证这个补贴公式如何和补贴的基本思路相吻合。
　　补贴的基本思路是让企业多花一元钱的成本就必须用一元钱的多种经营收入来弥补。暂且不考虑合理成本，根据补贴公式我们不难发现多种经营的收入全部留给了企业，这是企业自己的钱。为了达到让企业自己花自己的钱，补贴公式中合理成本的核定要在有理可循的前提下尽量取最小值，但是这里似乎出现了“悖论”：本来补贴的难度就是成本是信息不对称的，政府无从了解合理成本的大小，而这个方案却需要合理成本的估计值。其实，从理论上，本方案并不需要对合理成本有准确的估计，只需将合理成本核定到比较低的值就行。一旦核定的合理成本偏低，企业在即使拿到政府的财政补贴后都还会存在亏损，此时它不得不动用自己的钱——多种经营收入来弥补亏损并维持盈亏相抵，进而达到国资委要求的资产保值增值的考核标准。同时本方案中还考虑了灵活的处理方式，这由补贴公式的后一项：政府负担超亏比例*(实际成本-核定的合理成本)可以体现。当合理成本的核定值偏低时，企业的运营难免出现困难，政府通过对超亏部分(实际成本-核定的合理成本)的负担来帮扶企业，但是为了解决企业利用政府对于超亏的帮扶而失去控制成本的激励，本方案中政府对于超亏负担的比例要以递减的比例来设定，例如当企业的超亏在一定额度时，政府可以负担其中较大的比例，随着超亏数额的越来越大，政府负担的比例就越来越小直至为零。
　　而言，本补贴方案是首先通过核定一个较低的合理成本来使得企业拿到政府补贴后还有一定程度的亏损，这就使得企业不得不用自己的钱(多种经营收入)来弥补。通过让企业花自己的钱来强化企业控制成本的动力。其次，本方案通过政府对超亏部分的负担来纠正核定合理成本过低的问题。最后，本方案通过设立递减的超亏负担比例来避免企业利用政府负担超亏的机会而失去压缩成本的激励。
　　
　　四、结语
　　
　　公用事业型企业是不以经济效益为目标的，它的价值体现在社会效益上。由于公用事业型企业基本都是自然垄断，政府就不得不对其进行管制，并补贴管制引发的经营亏损。但是根据国内外多年对于公用事业的管制和补贴，这里常存在一个怪圈：不管制，公用事业的收费就高昂而且利润也不小，而一旦价格管制，配套的补贴政策又使得企业的运行效率低下。本文以城市轨道交通为例，提出了一个新颖的解决思路：让企业在支出成本时花费自己的钱。围绕这个思路，本文提出了一个具体的补贴办法，并予以了论证。虽然，整个思路的分析是以轨道交通企业为背景来展开的，其中的具体办法可能有一定的特殊性，但是本文的补贴思想和补贴方案设计中的一些考虑对于其他的公用事业行业也有一定的启发意义。