对部门决算草案审签需明确的几个问题
来源：岁月联盟
时间：2010-06-29
1．审签结果的表达形式和效力
审计机关依据《审计法》规定，按照法定程序对部门决算草案进行审签，是对部门预算执行结果的真实、合法、效益进行的审计监督，是一种法定的行政执法行为。在试点工作中，审签结果的表达有两种方式：一种方式是根据《审计法》规定，对审签内容作出评价，重点是对部门决算草案的真实、合法、效益情况进行评价，发表审计意见，提出加强预算管理的建议，出具审签意见书；对违反国家规定的财政、财务收支行为，需要依法给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计（审签）决定书。这种方式广大审计人员较熟悉也便于操作。审签意见书对被审计单位来说可以采纳，也可以部分采纳，也可以不采纳。审计（南签）决定书赋有法律强制执行力，被审计单位必须在规定期限内执行完毕。另一种方式是只出具决算草案审签意见书，由审计长（厅局长）签署意见，并加盖审计机关公章。这种方式简便易行，但因审签意见书不具备法律强制执行力，导致被审计单位该纠正的行为得不到有效纠正，该调整决算报表而得不到及时调整，审签就失去了意义。况且在我国目前财经秩序还比较混乱的情况下，单凭审签意见书是无法达到对资料“打假治乱”之目的。有些同志认为可将对被审计单位处理、处罚决定也放入审签意见书，但这种做法不符合《国家审计基本准则》要求。应以何种形式表达，才能既符合实际又便于操作，我认为采用第一种方式较为合适。
2．被审计单位对审结结果不服该如何处理
审签结果不论采取上文的第一种或第二种以及其他方式表达，都会遇到被审计单位对审签结果表示不服的问题。根据《审计法实施条例》第四十六条规定“对地方审计机关作出的审计决定不服的，应当先向上一级审计机关或者本级人民政府申请复议；对审计署作出的审计决定不服的，应当先向审计署申请复议。”如果是以审计（审签）决定书下达的，行政复议的程序比较明确；如果是只出具审签意见书，被审计单位对意见书表示不服该怎么办，《审计法实施条例》没有具体规定，被审计单位可以按照《行政复议法》第六条第十一款“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。”对此，本人认为对这种重要内容应在“部门决算草案审签暂行办法”中予以明确。
3．开展审计审签的程序
审计审签是否也要开展审前调查，制定审签实施方案，制发审签通知书，审计组拟写审签报告，征求被审计单位意见，审计机关出具审签意见书，下达审签决定书，在常规审计（财务收支审计或预算执行情况审计）基础上只出具审签意见书或下达审签决定书，这些都应在“暂行办法”中明确。但是，如果审计审签与常规审计采取同样程序，就会出现程序上的繁琐和内容上的重复，增加审计机关、审计人员的工作量。如果简化程序，减少环节，又与《审计法》和《国家审计基本准则》有出入，被审计单位会告审计机关程序上违法。这个问题有待进一步研究解决。
4．审结的范围
部门决算草案有部门本级和汇总所属单位两部分，我们所审签的是汇总所属单位（含本级）的决算草案，还是仅审签本级。依国务院和全国人大常委会之需，应该是汇总所属单位的决算草案，这就遇到了审计力量不足、审计时间要求紧与审计工作量大的矛盾。对本级决算草案进行全面审计这是可以做到的，但对汇总所属单位决算草案该怎么审，所属单位决算草案要抽审多少，面怎么控制，如何才能达到既可以反映总体面貌，并突出重点，又可以减少工作量，降低审计风险，这是开展此项工作迫切需要解决的问题。所以审计署在制定审签“暂行办法”时，首先要明确审签范围，还要另行制定“审签操作指南”，“审签工作准财”等相配套的制度。
5．审范如何同部门财务收支审计，预算执行审计相结合
对部门决算草案审签和对部门财务收支审计、预算执行情况审计，在内容上有许多是一致的或者是重复的，有部分是包容的。部门财务收支审计主要是对部门年度财务预算执行情况进行审计，其范围相对较窄；部门预算执行情况审计是对财政批复的预算在部门的具体执行情况进行审计，其范围相对较宽，内容实际涵盖了部门年度财务预算执行情况；而部门决算草案审鉴是对部门汇总的决算草案进行审计，不但包括部门本级决算草案，还包括下属单位的决算草案，其范围最广，所涉及的内容不但包括前两者，还包含下属单位。所以，开展部门决算草案审签必须充分利用部门财务收支审计和预算执行情况审计的成果，在工作安排上必须与财务收支、预算执行审计有机结合，做到工作安排、成果充分利用、资源有效配置，达到节约审计成本，减轻审签工作量的目的。但是，地方审计机关遇到的最大问题是时间来不及。一般情况下，部门是1月份编制决算草案，2月份形成汇总决算草案，审计机关2月份开展部门预算执行情况审计，以一个处（室）完成2个厅（局）预算执行审，最快也得到5月底才能下达审计决定书、出具审计意见书，再开展决算草案审签，出具审签意见书，时间已到6月份，而此时部门决算草案早已上报财政部门，财政部门也已批复了部门决算。这样一方面部门执行审计决定书、采纳审计意见书，已来不及调整决算草案，无法在部门决算草案上体现，另一方面，部门对审计机关出具的审签意见书也无法及时执行、采纳（因决算草案已上报或财政部门已批复），审签结果无法体现在部门决算草案中，这样审签就失去了应有的作用。所以开展部门决算草案审签，除了要与财务收支、预算执行审计有机结合外，还要协调好与部门、财政的关系，并量力而行，控制决算草案审签面。
6．审签结果如何同财政部门批复部门决算相衔接
审计机关依据《审计法》规定，开展对部门决算草案审鉴，财政部门依据《预算法》规定审核部门决算草案，批复部门决算，两家都是依法行使职权，况且审签、审核、批复的客体都是一致的，都是部门决算草案。这就有必要要求审计、财政两个部门就部门决算草案编制原则、依据、口径等达成充分的一致，用同一尺度来衡量、评判部门决算草案的真实、合法、效益；在部门决算草案编制上报时间，审计审签时间，财政审核、批复时间上定出切实可行、衔接得当的时间表，以利于审签工作实行和审签结果的有效利用；还有审计审签结果（市签意见书）如何做为财政部门审核、批复部门决算的依据，也应有个明确的规定。否则将不可避免地出现扯皮现象，将对审签效果大打折扣。所以建议国家出台审签办法时，最好以国务院名义，以行政法规形式颁布“部门决算草案审计审签暂行条例”，这样对审计、财政、部门均有相应的约束力，既有利于审签工作的顺利开展，又可以充分发挥审签效果，同时还可以有效地消除部门间的工作不协调和互相扯皮等问题。
7．审签意见书如何撰写
国家审计机关出具审签意见书应有统一、规范的格式，应具备如下基本要素：
（l）向谁出具审签意见书。就单一审签情况、结果向本级政府报告，同时受本级政府委托向人大常委会报告审签工作情况。
（2）审签依据。审签意见书中应明确指出我们开展审签工作是依据什么进行的，比如《审计法》，以及今后可能颁布的《部门决算草案审签暂行条例》、《部门决算草案审签暂行办法》等。
（3）审签操作规范。为规避审签工作风险，规范审签操作行为，若今后颁布了《审鉴工作准则》、《审鉴操作指南》等，应在审签意见书中载明我们开展决算草案审签是根据“审签准则”进行的，操作上遵循了“操作指南”的要求，并结合该单位的实际情况，对部门本级决算草案是进行全面审计，还是部分抽审；对所属单位决算草案是进行全面的审计，还是抽审，抽审了多少单位；对汇总决算草案情况是进行全面审核，还是重点抽查了部分科目。
这些都应在审签意见书中充分说明，目的是规范行为，提高质量，防范风险。
（4）发表审签意见。对部门预算执行结果的真实、合法、效益进行审计，发表审计审签意见，是审签意见书的主题内容，应做到事实清楚，定性准确，观点鲜明，调整、纠正意见切实可行。并遵循审计的谨慎性原则，不发表无根据意见、无把握意见、超越审计范围的评价意见等。有的同志认为，为规避审签风险，国家审计机关也可比照社会审计组织，对不同情况可发表无保留的审计意见、有保留的审计意见以及拒绝发表审计意见，本人认为不宜比照，国家审计机关代表国家行使职权，是一种行政强制力行为，只能发表无保留的、陈述充分的审计审鉴意见，而不能出具有保留的审计意见，更不能拒绝发表意见。
