公共财政框架体系的建立与我国财政审计的发展
来源：岁月联盟
时间：2010-06-29
为适应社会主义市场的要求和我国加入WTO之后国内外形势的变化，我国财税部门积极建立公共财政框架体系，推行新的财政管理模式。公共财政框架体系是建立在市场失灵理论基础之上的，在公共财政框架体系下，政府各项活动是为了满足社会公共需要，弥补市场失灵，提供市场所不能提供的公共产品和服务，使全社会效率水平达到帕累托最优状态。政府与市场的边界依据公共产品来划分，政府职能仅局限于提供国防、公安、司法、基础设施、基础研究、、环保和社会保障等市场所不能提供的公共产品。但在我国传统财政体制下，政府越位和缺位的现象同时并存，在许多情况下政府既是裁判员又是运动员。因此，在建立公共财政框架体系过程中，我国政府职能将变为提供公共产品，创造公平、公正、透明、统一、开放的市场环境，促进公平与效率。与此相适应，财政职能范围必然要进行调整：（1）优化财政支出结构，对现有的国有进行产权制度改革，逐步退出竞争性领域；（2）逐步完善社会保障制度；（3）逐步完善财政管理，建立政府采购、转移支付、国库集中支付等制度；（4）推进税费改革，完善税制结构，实行费改税，将预算外资金逐步纳入预算管理。
公共财政框架体系的建立将对我国财政审计产生较大影响：（1）出现了一些财政审计未曾涉及过的财税管理模式和管理内容；（2）随着政府职能的转变和政府机构的调整，审计客体发生了变化；（3）审计对象发生了变化，账簿、网上交易、无纸化办公的出现，传统的审计手段已不能适应和信息技术的发展；（4）审计的目标发生变化，审计已不仅仅要求查错纠弊，而是要对绩效进行审计，为管理决策提供独立、公正、客观的依据；（5）审计环境发生变化，审计工作要求更加规范，审计准则要更国际化，审计结果要更公开透明，审计人员要了解WTO规则和国际惯例。为迎接这些挑战，我们必须根据形势的发展，选择适当的重点审计内容，采取适当对策。
二、公共财政框架体系下财政审计重点内容
（一）对国有企业产权制度改革过程的审计。为了构建公共财政框架体系，我国各级政府正在对国有企业进行产权制度改革，通过股份制改造、国有股减持、拍卖等多种方式逐步退出竞争性领域。为确保公共利益和国有财产安全，审计机关在这一过程中应充分履行监督职能：（1）检查股份制改造或拍卖等产权改革过程是否遵循公开、公正、公平的原则；（2）检查国有资产包括无形资产价值的确定是否经过了权威估价机构的评估审核，其价值是否体现了市场公允价值，是否存在借企业改制之机化公为私或损公肥私的情况；（3）检查有关产权制度改革的各项规章制度以及管理是否有效；（4）检查是否借企业改制之机逃废银行债务或税款。
（二）对财税改革中新出现的管理模式的审计。我国在构建公共财政管理体系过程中，采取了政府采购、转移支付、社会保障、国库集中支付等新的管理模式，因此财政审计要根据财政管理模式的变化，选择新的审计重点：（1）加强对政府采购的审计，检查政府采购制度是否有效，评标委员会成员是否真正独立，招投标过程是否流于形式，是否存在串标等行为，是否存在地方或行业保护；（2）检查转移支付制度是否科学合理，管理是否完善，执行是否严格，专项补助资金是否严格按照指定用途使用；（3）检查社会保障资金管理和使用过程是否合法，是否存在挪用社会保障资金的情况；（4）检查部门预算编制和国库集中支付的过程，评估预算编制办法是否科学，检查预算约束是否具有刚性，国库集中支付金额及科目是否与预算一致；（5）加强对"收支两条线"的审计，检查各项基金和收费项目的设立是否合法，征收使用是否合规，应纳入预算的是否全部纳入预算，是否存在乱收费、对收费实行全部或按比例返还、将收费与财政拨款挂钩等情况。
（三）对财政风险的审计。财政风险是指财政在未来面临无法偿还到期债务、入不敷出甚至引发财政危机和经济危机的可能性。从广义上讲财政风险都属于政府负债。在我国构建公共财政框架体系、实现政府职能转变的过程中，不同程度地存在着财政风险。这些财政风险有四种来源：显性直接负债、隐性直接负债、显性或有负债和隐性或有负债。（1）显性直接负债是指建立在某一或者合同基础之上到期即应偿还的政府债务，例如对内和对外的政府借款等。（2）显性或有负债指指在某一特定事项发生时，政府需要承担的一项法定责任，它与现存的预算项目没有直接的关系，例如政府担保和社会保障体系。（3）隐性直接负债不以某一法律或者合同为基础，通常来自中期公共支出政策预先确定的责任，例如公共投资未来所需要的支出承诺。（4）隐性或有负债不具有法律上的约束，而是产生于公众预期、压力和社会理解意义上的应由政府承担的任务，政府仅仅在公共部门或者市场失灵等情况下才会承担这些负债，例如在体系稳定性受到威胁等情况下，政府被迫给予财力上的援助。随着我国经济与世界经济的一体化，巨额国际资本迅速流动的不确定性和我国对外资的依赖程度逐步增加，加重了我国金融机构、金融市场和国有企业的脆弱程度，并对财政存在潜在影响。此外，我国近几年政府债务规模迅速扩大，中西部部分地区基层财政极端困难。上述因素都会导致我国财政风险增加。因此，在新时期，财政审计应将财政风险纳为审计的重点内容，加强对政府的各种债务尤其是隐性债务和或有债务的审计，对财政风险水平进行评估，防范和化解财政风险。
（四）对违反WTO规定的财税政策和政府行为的审计。在我国加入WTO之后，我国各级政府及其财税部门必须接受国际"游戏规则"的约束，遵循公开行政、透明行政、效率行政的原则，在实施各项行政行为时，必须与我国在加入WTO时所承诺履行的各项义务和国际通行贸易与投资规则相一致。否则，我国便可能遭到其他国家的报复。因此政府在安排财政支出、征税或征收其他各种基金或收费时，必须符合公平竞争原则、国民待遇原则和非歧视性原则。在新形势下，财政审计应检查我国地方各级政府及其财税部门出台的各项政策和实施的具体行政行为是否符合我国加入WTO时所承担的义务：（1）检查是否违反《补贴与反补贴措施协议》，以各种名义对特定对象给予财政补贴；（2）检查是否违反公平竞争原则和非歧视性原则，对特定对象给予税收返还；（3）检查是否违反国民待遇原则，实施各种地方封锁或地方保护主义政策，征收歧视性税费或基金；（4）检查是否不实行国家的统一财税法规，政策执行是否标准不统一、畸轻畸重、内外不一致，政策法规是否透明。
三、公共财政框架体系下开展财政审计的对策
（一）开展财政收支绩效审计。效率是公共财政的主要原则之一，在公共财政框架体系下，财政收支应遵循效率原则。与之相适应，财政审计应根据政府职能范围，在继续做好合法性和真实性审计的基础上，开展对政府收支的绩效审计。对财政收支绩效的审计包括对财政收支的效益性、性和效率性进行审计。美国、英国、澳大利亚、加拿大、意大利等发达国家已经开展了财政收支绩效审计并取得了较好效果。我国审计机关可以借鉴国外成熟的经验，结合我国实际情况，采取合理的指标分析预算收支、机会成本、债务和或有负债，全面描述、衡量和监管财政操作，建立有效的财政收支绩效评估体系：（1）不仅应重视对近期效益的评估，而且更应重视对远期效益的评估，既要考虑实际成本也应考虑机会成本，并要对政府承诺的财政未来资本性支出进行评估，对财政收支是否有利于社会经济的长远和人民生活水平的改善发表意见；（2）既应重视对经济效益的审计，也应重视对社会效益的评估，尤其是要对财政收支是否具有公共性、是否有助于克服市场失灵等方面发表意见，并检查财政收支是否达到预期目标；（3）既应重视对显性的收入和支出的审计，也应重视对财政风险、隐性和或有支出的审计，要建立有效的财政风险预警系统，监测和预防风险，防止机构不良资产、国有亏损、拖欠工资及工程建设费用等问题转化为财政风险,例如美国俄亥俄州建立了一个名为"地方财政监控计划"的体系，即首先对地方财政进行核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况，如果某地方政府在"上一财政年度的总赤字"等指标方面超过规定的限度，审计局便宣布其进入"预警名单"，若发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从"预警名单"中移至"危机名单"，并成立一个"财政计划与监督委员会"来监督和控制该地方政府的财政管理；（4）应注重对政府机构的设置是否符合公共财政的要求、政府机构的规模是否合理、政府收支规模与结构是否合理、财政支出是否存在损失浪费、政府机构效率水平等方面进行评估并发表意见，例如美国审计总署就曾对美国军队结构和规模、国防部效率等方面发表过意见。
（二）全面推行机辅助审计，逐步开展实时审计。与我国构建公共财政框架体系相适应，我国财税部门正在建设金财工程、金关工程和金税工程。财税管理的信息化和化程度日益提高，给财政审计带来了巨大挑战。审计机关应以此为契机，研究以网络为基础的计算机辅助审计手段，研究被审单位信息化建设对财政审计的影响，使财政审计能够与时俱进，适应技术发展所带来的变化，并能充分利用化信息手段，变粗放型的审计为集约型的审计，变事后审计为事中审计，变就地审计为远程审计，提高审计效率，扩大审计范围，加强审计监督力度，节约审计成本。（1）继续完善有关计算机辅助审计的法规。2001年，国务院办公厅颁布了《关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》，对审计机关利用计算机信息系统开展审计工作的有关问题作出了规定，成为审计机关推进计算机辅助审计工作的有力武器。但是现有法规对开展网络远程审计和实时审计的有关问题仍没有明确规定，在审计机关信息系统与被审单位信息系统的连接方式、适时审计方式下审计通知书下达时间和审计期限等方面存在法规上的空白。（2）制订财政审计中应用计算机辅助审计的具体准则、指南、操作规程或技术标准，对在财政审计中应用计算机辅助审计方法、程序作出具体规定。（3）加强人员培训，提高审计人员的综合素质，实现审计人员从"财务型"向"复合型"、"学习型"、"知识型"的转变，培养熟悉利用计算机信息系统开展审计工作的专业人员。（4）加快金审工程建设，将审计机关的计算机网络与财政、海关、税务、国库等机关的计算机网络联网，采取向社会公开招标等方式建设网络远程审计硬件和软件系统。
（三）提高财政审计透明度。在预算执行审计中重披露、轻处理，是国际上通行的做法。并且根据WTO规定，我国政府工作应透明化。因此，我国财政审计也应逐步走上更加透明的道路，这将对财政审计提出更高的要求。（1）公开的内容包括工作程序、工作标准、所确定的部分审计项目、部分审计结果等。尤其要增加对外公布审计结果的数量和内容。对于关系国计民生、社会公众关注和不涉及国家机密的审计项目应逐渐实行公开审计结果的制度。（2）为了适应公开审计结果的需要，审计机关应制定相应的制度，包括公开的方式、公开的内容、公开的载体、公开的时间、公开的范围等都要明确规定。（3）为适应对外公布审计结果的需要，审计机关要规范审计结果的表述方式，使其能够让外部使用者理解和接受，以满足外部对审计结果的需求。
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