把握审计程序和审计实体 提高经济责任审计报告总体质量

  2005年9月某审计机关对B市市长此前3年半的责任实施审计（以下简称B市长审计），同步审计市本级2004年度财政决算。该项目查处各项问题违规问题占2004年度总收入百分比是：决算问题占33%、土地问题占37%涉及实物66万余平方米，涉嫌截留贪污税款、公款私存等问题520余万元多人受到党纪、政纪或刑事处罚。翻阅该项目档案资料，有以下四点情况：一是两项目合并归档，无审计机关经济责任审计报告。案卷仅有审计组经济责任审计报告、财政决算审计报告、经济责任审计结果报告、B市市长经济责任和市本级2004年度财政决算审计决定书。二是审计组审计报告按照财政决算审计报告问题排列模式，归纳为隐瞒截留省级财政收入、挤占挪用专项资金（其中插入某县财政将省拨专项资金用于平衡财政问题）、虚报项目骗取专项资金、应纳未纳入预算管理、应纳未纳入财政专户管理（以土地出让收益问题为主）、违规收费、违规减免税和开设税收过渡户、违规拖欠国土“两费”和出让土地、公司虚假注册资金，以及部门违规发票报销套现、虚开发票报销形成“小金库”、土地款等收入公款私存等11个问题。经济责任审计结果报告则在此基础上反映了与市长经济责任相关问题。三是经济责任审计评价分为市长经济工作业绩、民主测评情况、个人遵纪情况、应承担经济责任问题及责任划分等4部分。主要引用B市GDP、规模实现利润、地方财政预算收入、全社会固定资产投资、城镇居民人均可支配收入、农民纯收入等累计、年均增长量和速度等统计数据。对市长任期经营城市、解决就业、确保社会稳定、培植财源、改革财政管理制度，以及审计范围没有重大决策失误和损失浪费给予的肯定性评价。但事后B市发生社会稳定等问题。四是审计基本情况部分介绍了市长任职起始时间、负责、分管工作范围情况，和B市行政区划、机构设置、区域面积和人口、财力、财政供养人口等内容。缺少任期及各年度经济责任指标等背景情况。审计机关经济责任如何做到审计程序合法、审计实体突出经济责任特色方面有三点思考。
　　思考一：审计机关经济责任审计报告是重要的法定审计程序

　　经济责任审计项目与其他类型审计同步进行的项目合并归档，案卷无审计机关经济责任审计报告的情况有一定代表性，并有“审计机关出具经济责任审计报告不利于保密”的说法。此外经济责任审计项目无审计决定书，即便制作审计决定书，也加上限制词，如“关于某同志经济责任审计中的财政（或财务）问题的审计决定书”。这些做法和说法不符合审计机关审计报告的基本程序，影响了审计复核、报告处理和审计档案等后续程序及工作质量。

　　审计机关经济责任审计报告是重要的法定审计程序，理由如下：（一）审计机关审计项目必须按照法定的审计程序实施。审计报告是审计程序重要组成部分，审计机关提出的审计报告是执行审计报告程序的主要标志，是审计处理的基础，这是《中华人民共和国审计法》（以下简称审计法）及其实施条例和审计准则以一贯之的内容。落实95版《审计法》关于“审计机关审定审计报告”程序的实际形式是审计机关出具审计报告，修正后的《审计法》进一步明确“提出审计机关的审计报告” 是审计报告的法定程序。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发〈县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定〉和〈国有及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定〉的通知》（中办发[1999]20号）及其后修正的《审计法》，经济责任审计属于审计机关职责范围，经济责任审计项目应当遵守法定审计程序。依据审计机关经济责任审计报告做出审计决定书、移送处理书以及审计结果报告，顺理成章。（二）经济责任审计结果报告不能替代审计机关经济责任审计报告。审计机关经济责任审计报告是全面反映项目审计情况和结果的法定审计文书。经济责任审计结果报告的文书属性、主送对象、格式和内容均与之有区别。（三）审计监督是国家赋予审计机关的职权。按照《审计法》（修正）第四十五条、第四十六条的规定，审计机关有权依法对违反国家规定的财政、财务收支追究责任、进行处理处罚。经济责任审计是国家审计的一种类型，其审计内容离不开财政、财务收支和经济效益审计所涉及的内容。发现审计职权范围内的违纪违规行为，给予审计处理处罚或做审计移送处理，理所应当。（四）经济责任审计结果涉密及立卷归档问题，遵循审计公告管理相关办法以及审计档案保密规定和《审计机关审计档案工作准则》处置，审计机关出具经济责任审计报告与保密规定和审计机关实行的审计结果公告制度无矛盾、不对立；经济责任审计项目与其他审计项目合并立卷，即不规范，也不利于审计保密。

　　思考二：审计机关经济责任审计报告要主题突出

　　审计机关经济责任审计报告作为重要的审计实体，在规定要素、内容齐备前提下，应当围绕“个人任期经济责任”突出主题。

　　一、突出“任期经济责任”写实审计机关经济责任审计报告

　　审计机关经济责任审计报告材料选取与财政等审计报告选材方法区别在于，后者一般以违法违纪性质特征为归集标志，按照审计查出问题性质严重程度及金额多少进行排序；经济责任审计报告则应突出被审计领导人员履行经济职权问题，按照性质由重到轻，损失危害由大到小，金额由多到少顺序排列。仅用常规审计报告材料组织方法难以达到写实经济责任审计报告目的。写实审计机关经济责任审计报告，既不能将经济责任与被审计单位违反财经法规问题割裂开来，也不能将违反国家财经政策法规行为事无巨细统统与个人经济责任挂钩。应以经济责任为标志，以社会、经济秩序影响大、辐射面广的普遍性、倾向性、苗头性和审计风险性的问题为基点，归集审计数据和事实，增强审计证据充分性和相关性，增进经济责任审计报告说服力。案例中，B市长审计报告如果将审计发现问题聚焦于财政改革滞后、土地收益和失地农民稳定、部分机关及人员法纪政纪松弛等三个问题，将与市长责任无直接关系及县级问题做审计建议等处理，审计报告效果会更突出。

　　二、审计数据和事实在责任审计评价应起支撑作用

　　实事求是，客观公正，态度谨慎的进行经济责任审计评价，关键是将外部引入数据与审计数据结合运用，善于用审计数据和事实说话。对被审计领导人员经济责任划分和界定，可直接运用审计数据和事实；对被审计领导人员财政财务真实性、合法性和效益性、国有资产管理使和保值增值状况的评价，可利用审计调整数据与审前相关数据对比。即便做定性评价，也应以审计数据定量分析为基础。结合审计核实任期经济责任边际及经济指标完成状况、各类审计问题占相应审计总体金额比例的数据，将审计发现问题、被审计领导人员任期责任放到、社会背景下综合分析，找出问题深层次的主客观原因，恰如其分肯定被审计者当家理财成果，又充分披露审计发现的问题，才能经受历史的检验。案例中B市长审计评价与审后该市出现一些社会问题的情况，在一定程度上证明了这一点。

    三、增强经济责任审计报告信息链完整性
　　
    经济责任审计报告的基本情况、审计评价、审计发现问题和处理、审计建议等四个部分应当是前后衔接的整体。一是基本情况部分应是审计报告的基础和平台，为审计评价、审计问题及处理和审计建议等内容做好必要的铺垫。审计评价部分承上启下，结合基本情况和审计问题亮明报告的观点。审计发现和处理部分是审计报告主体，为审计评价提供大量和详实证据，是审计评价的具体发挥和详述。审计建议是审计评价、审计问题及处理的合理延伸。需要注意：一是基本情况要有针对性。例如B市长审计报告基本情况如果有针对性的介绍该市财政体制、土地管理状况，任期及个年度主要财政收支及年度土地使用计划等与审计报告内容相关背景材料，更易于对审计报告的阅读理解和使用。又如，介绍领导人员具体负责某项目，为审计问题责任划分奠定基础。二是审计报告各部分之间内容不能互相矛盾。例如基本情况针对性介绍审计延伸单位的名称、性质、隶属关系，为审计定性处理提供依据。定性某事业单位对外担保违法，那么基本情况部分就应介绍该事业单位属于公益性质。又如基本部分采用合并报表数据反映被审计单位财务状况，审计问题定性就不可引用事业单位财经法规。再如审计评价某领导任期内无重大国有资产损失，应有审计投资情况的审计取证。三是审计报告信息链应当完整。例如审计评价切入点不，评价某领导任期内扭亏为盈，但审计问题部分却反映该领导因为涉嫌贪污公款被审计移送处理。又如审计问题信息链不够完整。某项目审计查出被审计领导人员出口决策失误造成巨额损失，却没有延伸连锁反映的出口商品特殊需要匹配备料、专品流水装配线投资损失及潜在损失情况。

　　思考三：从源头上抓审计机关经济责任审计报告质量的提升

　　根据经济责任审计具体项目的主要问题、选择适当的任期经济责任评价指标，妥善解决经济责任审计报告材料宽度、深度和重心，是提升经济责任审计报告质量的关键。审计思路：经济责任审计以财政财务收支审计为基础，不同等于经济责任审计就是以财政财务收支审计发现的问题为基础。审计以独立监督财政财务活动为主要特征，财政财务审计是监督被审计领导人员经济责任履行情况的一种方式，以及领导人员经济责任的界定需要运用财政财务收支审计技术手段。由于经济责任问题涉及领域、行业多样性，任期时空跨度大的特点，决定了经济责任审计还可能运用投资项目审计、证券审计、企业审计技术手段和结果，运用内控测评、分析性复核、审计重要性水平确定和审计风险评估、抽样审计等技术。审计方式：围绕目标多路进军。利用财政财务资料、领导层文件会议资料、纪检监察及举报等外部信息和分析性复核等技术方法发现线索；将审计方向、内容和重点的确定，建立在对被审计者现状及成因分析判断基础之上。审计有三个基本点：一是摸清家底，核实经济责任审计评价指标。包括任期始末状态、任期内各年度经济责任指标完成、国有资产使用管理和保值增值、资产负债等基本情况。应结合被审计单位特点，选择能够综合、客观地反映领导人员主要职责和业绩的指标。对涉及财政财务的评价指标应经审计确定。二是围绕被审计领导人员任期经济政策、经济事项、大额资金主要脉络及其后果或预期的具体情况实施审计。三是发现大案要案线索。将被个人职责与违法违纪行为有机结合。