试论如何提高我国财政预算的绩效审计水平
关键字：财政 预算 绩效 审计
一、财政预算与绩效审计
( 一) 我国财政预算的范围
我国财政预算包括财政收入预算和财政支出预算两个方面。财政预算收入是政府为满足社会共同需要,以法定方式筹集并纳入预算管理的财政收入,其范围的确定与公共商品的供给以及公共部门的活动范围有着内在联系。由于公共商品具有非竞争性和非排他性,通过市场无法满足其最优配置的需求,故必须以非市场方式来解决其供求均衡的问题,而这种非市场方式来自公共部门的活动。财政预算支出是指政府为履行其职能和满足社会公众的需要而做的一种政策安排,其范围是财政预算依据政府职能所确定的资金分配使用领域。
( 二) 绩效审计的概念
绩效审计是指对被审计单位或人员所承担的公共受托责任所进行的检查、监督和评价。它具体包括:其一, 根据健全的管理原则, 以及管理政策, 审计管理活动的经济性; 其二, 对被审计的单位, 审计其人力、财务和其他资源的利用效率, 即效率性, 包括审计信息系统, 业绩测定、监控安排以及各项工作程序; 其三, 对被审计单位, 根据其目标完成情况, 审计其业绩效益, 并根据原来预期的影响, 审计其活动的真实影响, 即效果性。
二、我国财政预算绩效审计的现状分析
( 一) 缺乏财政预算绩效审计的相关法规及完整的评价体系
审计署自1989 年起开始着手制定我国政府审计准则。1993 年 3 月, 审计署印发《中华人民共和国政府审计准则( 征求意见稿)》;1996 年 1 月, 审计署提出了《审计工作规范化建设规划方案》,并于1996 年底发布了38 个国家审计规范, 但这些文件主要针对财务审计而没有一个专门的规范或准则来规定绩效审计。2003 年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”问题, 但目前我国还无完善的绩效评价体系, 各评价指标存在很大的局限性, 如只有财务指标, 没有非财务指标, 只有指标, 没有未来指标, 缺乏“预警”指标等等;评价标准没有统一规范, 有关、法规、公认的管理实务准则等不详细, 影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度。
( 二) 审计监督检查方法落后
我国的审计监督检查方法手段落后,影响着审计化的进程, 目前, 随着财税信息化工作的不断深入, 财税管理的软件开发方面有了较大。财税系统已实现了电算化管理, 并先后建立了财税信息, 实现了各地联网, 而审计部门基本上仍是沿用传统的手工操作方法, 审计软件开发步伐则相对滞后, 这种落后的审计手段,与财政部门的现代化操作管理形成了明显的反差, 制约着预算执行情况审计效率的提高和服务经济建设功能的发挥。
( 三) 审计人员素质有待提高
预算执行情况的绩效审计属于较高层次的审计, 涉及面广, 政策性强, 很多审计人员的综合素质还达不到要求, 主要表现在以下几个方面: 第一, 对宏观经济政策、方针及法律、法规、经济管理等方面的知识理解不够透彻, 致使在评议业绩时不能形成深刻而中肯的判断;第二, 审计人员知识结构单一, 缺乏多学科知识, 视野相对狭窄, 并且缺乏评价政府工作绩效的意识、知识和技术技能, 难以适应绩效审计的要求;第三, 少数审计人员为了自身或小集体的利益, 不惜拿国家的财产做交易, 造成其在执行审计监督职责时, 不是站在客观公正的立场上, 而是有意偏袒被审部门或单位。所有这些都影响预算执行情况审计的进行和监督作用的发挥。
三、提高我国财政预算绩效审计的对策
( 一) 健全和完善财政预算绩效审计法规及评价体系
绩效审计目前正处于起步阶段, 初级的配套法律规章尚需制定和完善, 随着开展绩效审计的迫切性和重要性日益突出,制定相关的法规制度应放到重要的议事日程。首先必须在《审计法》中应明确对绩效审计的规定, 至少应给出一个框架式的规定, 其应包含定义、对象、内容等; 其次, 充分借鉴西方国家已颁布的比较成熟的政府绩效审计准则, 制定符合我国国情的政府绩效审计准则, 并在此基础上制定出专指性强的有关绩效审计的审计规范等。同时,建立一套完整的、可操作性的评价标准体系。政府绩效审计在衡量审计对象的性、效率性与效果性三要素时, 还需要考虑到绩效评价的特殊性, 将定性评价与定量评价相结合, 通用性指标与专用性指标相结合, 充分体现绩效目标的导向。
( 二) 加强审计信息化建设
财政预算绩效审计需要建立在许多统计分析、逻辑推理、数学模型等基础之上,用传统的审计手段和方式, 是难以达到预期的目的。同时, 被审计单位的信息化建设的不断完善, 客观上也要求审计机关的信息化建设必须跟上。首先, 要逐步落实开展机审计, 实行被审计单位系统财务数据报送和备案制度, 获取有关资料, 使审计人员通过数据转换、生成、金额查询等基础工作, 逐步对数据进行对比分析、抽样评价、找准审计的切入点, 绩效评价的依据;其次, 开发相关的审计软件, 把审计信息系统提供的程序导向功能、分析检索功能等与适用于绩效审计的相关软件有机结合,提高工作质量和效率, 规范绩效审计工作;最后, 先易后难, 逐步推行, 绩效审计与计算机审计都是正在探索的工作, 对两者如何有机结合的探索难度更大, 所以应选择电算化系统较为成熟, 核算相对简捷的单位或项目, 有计划、有步骤地试点进行, 在取得一定经验后, 再逐步展开。
( 三) 培养高素质的审计人才, 优化审计人员结构
开展财政预算资金绩效审计不仅要求审计人员要具有完备的专业知识和相应的技能, 还要有自觉的法治意识, 以及相当的政策理论水平和管理知识。因此, 在绩效审计人员队伍建设上, 我们必须改善人员结构, 转变审计观念, 提高审计人员素质。首先, 对现有审计人员进行后续, 提高政策理解水平, 加强理论修养, 提高分析问题的能力, 同时积极吸收相关的专业人才, 使其中工程、技术、法律、管理、电脑、信息等专业的人才占相应比重, 促进审计人员结构的多元化;其次, 借用民间审计和内部审计力量, 建立绩效审计专家库, 实施政府审计的外聘专家制度, 从而充分利用外部力量, 优化审计人员结构, 弥补审计队伍的专业知识和专家力量不足;再次, 加强职业道德教育, 提高审计人员的素质, 实行严格的审计质量责任制、审计质量稽查制度和内部审计制度, 明确其职责及职业道德, 使广大审计人员树立正确的世界观、人生观、价值观, 以制止不良行为的发生。
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【1】朱桂芹 王哲 刍议我国政府绩效审计的瓶颈及对策[J] 会计之友 2006( 27)
【2】陈晓媛 加强我国政府绩效审计之我见 [J]审计2005( 06)
【3】张艳 我国政府绩效审计实施中的制约因素及对策[J] 审计与经济研究 2004( 02)
【4】张万钧 对财政预算执行审计的思考 [J]审计月刊2007( 05)
